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Los mercados de carbono y el Acuerdo de París

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Por Guillermo Villalobos M.

Tras el Protocolo de Kyoto, el otro instrumento esencial en el desarrollo de las políticas internacionales sobre cambio climático en el marco de la Convención Marco de las Naciones Unidas para el Cambio Climático (CMNUCC), al igual que para el desarrollo de los mercados de carbono, fue la afamada veintiunava Conferencia de las Partes (COP21) de la CMNUCC en 2015 y sus acuerdos alcanzados; más conocida luego como el Acuerdo de París.

Con el propósito de fortalecer la implementación de la CMNUCC, en el Acuerdo de París (artículo 2) los países signatarios se propusieron a “limitar el aumento de la temperatura media mundial muy por debajo de los 2°C con respecto a los niveles preindustriales”, procurando, preferiblemente, no superar los 1,5°C en comparación a los niveles preindustriales[1]. Al igual que alcanzar cuanto antes el punto máximo de las emisiones de gases de efecto invernadero (GEI) a nivel mundial para “lograr un planeta con clima neutro” para mediados de este siglo. Además, reconoce una urgente necesidad de aumentar las capacidades de mitigación y adaptación a los efectos del cambio climático, fomentar la resiliencia al clima y un desarrollo de bajas emisiones de GEI, buscando que los flujos financieros sean coherentes con estos objetivos.

Las Contribuciones Nacionalmente Determinadas

El eslabón primordial para lograr dichos objetivos y, a su vez, el núcleo mismo del Acuerdo de París son las Contribuciones Nacionalmente Determinadas (CND) ¿En qué consisten las CND? Básicamente, son medidas climáticas voluntarias no vinculantes diseñadas por cada país de manera quinquenal, en función de sus circunstancias y capacidades nacionales, con el propósito de reducir sus emisiones, adaptarse a los efectos del cambio climático y alcanzar los objetivos del Acuerdo de París.

En términos generales, se puede clasificar a las CND en dos tipos: por un lado, las que se diseñan a partir de una línea base referencial que permiten medir y cuantificar disminuciones de emisiones según diferentes metodologías y, por otro lado, las que se basan en políticas y acciones sectoriales para reducir emisiones sin metas cuantificables de reducción de emisiones (Solón, 2022; Solón et. al., 2018). A esto se añade un carácter de incondicional o condicional de las metas planteadas en las contribuciones de cada país. Las CND incondicionales son las contribuciones que se deben cumplir sin ningún tipo de apoyo internacional, mientras que las condicionales son contribuciones que implican colaboración internacional para poder alcanzar las metas planteadas en esas contribuciones (Solón et. al., 2018).

En este sentido, el Acuerdo de París (artículo 4) estipula que cada país debe preparar, comunicar y mantener CND sucesivas después de 2020, adoptando medidas de mitigación a nivel nacional para alcanzar los objetivos de estas contribuciones. Siendo que las CND sucesivas deberán representar “una progresión” respecto a las anteriores y reflejar “la mayor ambición posible” de cada país (artículo 4.3)[2].

Sin embargo, al ser compromisos voluntarias y no vinculantes, no existe ningún instrumento que garantice el cumplimiento de las contribuciones asumidas por las partes (Solón, 2022). Por lo tanto, si un país no cumple con las metas de sus CND o simplemente decide ya no asumir esos compromisos, no estará sujeto a ningún tipo de sanción.

Con esta nueva aproximación, el Acuerdo de París básicamente implicó la anulación de la metas de reducción de emisiones del 5% a los niveles de 1990 establecidos en el Protocolo de Kyoto[3]; y las sustituyó por promesas de reducciones propuesta desde los países de acuerdo a su propia interpretación de sus necesidades y capacidades. Las mismas que no están sujetas a referencias de disminución de emisiones según una distribución internacional ni tampoco están basados en la responsabilidad o participación en las emisiones globales de GEI (Solón, 2022).

Los mecanismos de mercado y no mercado en el Acuerdo de París

Para cumplir sus Contribuciones Nacionalmente Determinadas los países pueden de manera voluntaria recurrir a tres mecanismos que están contemplados en el  artículo 6 del Acuerdo de París:

  1. el “enfoque cooperativo” (artículo 6.2) más conocido como “mercados voluntarios de carbono” aunque todos los mecanismos en el artículo 6 del Acuerdo de París son voluntarios;
  2. el “mecanismo para contribuir a la mitigación de las emisiones de gases de efecto invernadero y apoyar el desarrollo sostenible” bajo la autoridad de la Conferencia de las Partes (artículo 6.4), que es conocido como el “mercado de carbono regulado” del Acuerdo de París; y
  3. los “enfoques no relacionado con el mercado” (artículo 6.8) (Fernández, 2022)[4].

Los dos primeros son instrumentos financieros en torno a emisiones de GEI que se enmarcan dentro de los mecanismos de flexibilidad basados en un enfoque de mercado de compensación de carbono, tal como se adoptó en el Protocolo de Kyoto. Es decir, mercados de carbono(véase capítulo 1). Por el contrario, el último mecanismo se constituye como una alternativa a aquellos basados en el mercado, y su enfoque principal es la cooperación a través del desarrollo de capacidades, transferencia de tecnología y financiamiento (Fernández, 2022).

Esencialmente, el artículo 6 del Acuerdo de París establece dos tipos de mercados de carbono para coadyuvar a la implementación y cumplimiento de las CND nacionales. Por un lado, están los mercados voluntarios de carbono, que operan en cualquier jurisdicción bajo un compromiso voluntario de reducir (cap and trade) o compensar (offsetting) emisiones. Estos mercados, denominados como enfoques cooperativos, son creados por organizaciones privadas o por gobiernos nacionales con estándares de certificación independientes y descentralizadas de la CMNUCC (Fernández, 2022).

Por otro lado, están los mercados de carbono regulados, que están enmarcados y regidos bajo la autoridad y la orientación de la Conferencia de las Partes de la CMNUCC. Los mercados regulados son los que vinieron a sustituir al Mecanismo de Desarrollo Limpio del Protocolo de Kyoto (véase capítulo 1), y son de carácter nacional o regional, aplicables solamente por las partes signatarias del acuerdo (Fernández, 2022)[5].

Estos dos tipos de mercados de carbono reconocidos en el Acuerdo de París, si bien con dinámicas y autoridades regidoras distintas, no son necesariamente excluyentes y, por lo general, se vinculan entre sí para alcanzar las metas de reducciones establecidas en las CND nacionales (Fernández, 2022). La diferencia principal radica en que, en el mercado regulado, los participantes se rigen bajo las normas y los objetivos de la CMNUCC. Por el contrario, en los mercados de enfoque cooperativo/voluntario, los participantes no están sometidos a un requerimiento de reducción de emisiones y adquieren créditos de carbono por motivos de imagen corporativa, metas voluntarias de neutralidad de carbono o relaciones públicas (Simonet et. al., 2015)[6].

Por otra parte, están los mecanismos basados en enfoques no relacionados al mercado. Como señala su nombre, el enfoque alternativo a los mecanismos basados en mercado, no se comercializa créditos de carbono, sino que se busca la cooperación para llevar a cabo las CND mediante el fomento de capacidades, transferencia tecnológica y financiamiento. Las mismas que se pueden lograr, por ejemplo, por medio de programas de pagos basados en resultados[7]. En este sentido, los resultados en materia de mitigación o adaptación al cambio climático obtenidos de la implementación de proyectos bajo el mecanismo de pagos basados en resultados podrán ser utilizados por los países en los cuales se desarrollan los proyectos para contribuir a alcanzar los objetivos de sus CND.

BOX 1. Pagos basados en resultados
Un elemento que hay que considerar dentro del Acuerdo de París es la incorporación del mecanismo de compensación por resultados. El Artículo 5, hace mención específica a sumideros y depósitos de GEI, incluidos los bosques. Para ello, el Artículo 5.2 alienta a las partes a tomar medidas para aplicar y apoyar políticas e incentivos positivos para “reducir las emisiones debidas a la deforestación y la degradación de los bosques, y de la función de la conservación, la gestión sostenible de los bosques, y el aumento de las reservas forestales de carbono en los países en desarrollo, así como de los enfoques de política alternativos, como los que combinan la mitigación y la adaptación para la gestión integral y sostenible de los bosques”. Siendo una de estas medidas propuestas los pagos basados en resultados (PBR).

¿Qué se entiende por pagos basado en resultados? Fundado en el enfoque de Pago por Servicios Ambientales (PSA), en términos generales los pagos basados en resultados se definen como un enfoque “del desarrollo sostenible que pretende incentivar la acción por el clima, crear y ampliar mercados de carbono y estimular la innovación”.

Mediante este enfoque, los financiadores (países y/o empresas privadas) pagan a un “agente” (gobiernos, empresas o comunidades) para que asuman la responsabilidad de lograr objetivos en materia de mitigación o adaptación al cambio climático previamente acordados y de forma verificable, por ejemplo, en Reducción de Emisiones debidas a la Deforestación y la Degradación de los bosques (REDD+) (véase capítulo 2). Los resultados se definen de antemano y la financiación sólo se libera tras la consecución de estos resultados que se verifican de forma independiente.

En el caso de REDD+, al generar “reducciones de emisiones verificables” y en concordancia con lo estipulado en el artículo 6 del Acuerdo de París, los países receptores de los proyectos REDD+ que logren generar unidades de reducción de emisiones bajo concepto de pagos basados en resultados tiene diferentes posibilidades, siendo las más comunes: a) utilizar las unidades de reducción de emisiones para contribuir a alcanzar sus CND, b) transferirlas a los países y/o empresas que financiaron el proyecto REDD+ que serán usados para sus propios CND o vendidas en el mercado, o c) comercializarlas en calidad de créditos de carbono en los mercados internacionales. En los últimos dos escenarios (esquema offsetting) la comercialización de las unidades de reducción de emisiones puede realizarse en los mercados internacionales que se rigen bajo la autoridad y la orientación de la CMNUCC o en mercados voluntarios de carbono, ambos tipificados en el Acuerdo de París.

El legado del Acuerdo de París

El Acuerdo de París marcó una nueva faceta y un cambio cualitativo significativo en las políticas internacionales sobre cambio climático. Por un lado, descartó establecer metas específicas de reducción de emisiones para un quinquenio o decenio como lo hacía el Protocolo de Kyoto, y por otro lado, incorporó un objetivo genérico de limitar el aumento de la temperatura media mundial por debajo de los 2°C con respecto a los niveles preindustriales y proseguir con los esfuerzos para limitar el aumento de la temperatura a 1,5°C. Entre los límites al incremento de la temperatura y las emisiones de gases de efecto invernadero el Acuerdo de París no estableció ninguna relación o sistema de medición y verificación. Asimismo, por medio de las CND diluyó la responsabilidad de los países industrializados y traspasó la responsabilidad a todos los países signatarios del acuerdo, con el anhelo último de “sumar en conjunto” reducciones suficientes para evitar pasar el umbral de los 2°C. 

El Acuerdo de París, sin embargo, también continuó el legado de Kyoto al extender y profundizar la relación de las políticas climáticas y las acciones de reducción de emisiones, así como la mitigación y adaptación al cambio climático, con los mecanismos basados en mercados. Con esto, el Acuerdo de París afianzó el principio de los mecanismos de flexibilidad basados en un enfoque de mercado, pero sin las metas de reducciones previamente establecidas en el Protocolo de Kyoto. Asimismo, al sancionar los mercados voluntarios de carbono, posibilitó una independización de estos mecanismos, ampliando la posibilidad de expandir el esquema de compensación u offsetting para actores con objetivos no necesariamente vinculados a la reducción de emisiones.

Pero, ¿Qué tan efectivos son en realidad las CND para reducir las emisiones? ¿Están las CND y los mecanismos de mercado alcanzando los objetivos del Acuerdo de París de limitar el aumento de la temperatura media mundial muy por debajo de los 2°C? El informe elaborado por el Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PUNMA) en 2021 señalaba que, tomando en cuenta los primeros CND, las emisiones mundiales serán un 16% más altas en 2030 que en 2010. Esto significa que se reducirán apenas el 7,5% de las emisiones para 2030, cuando las reducciones de emisiones necesarios para limitar el calentamiento global a 2°C o 1.5°C deberían ser del 30% o del 55% respectivamente[8]. En otras palabras, con las CND actuales, podemos esperar un incremento de temperatura de 2.7°C; situación que no ha cambiado sustancialmente con las segundas CND presentadas por los países asignatarios del Acuerdo de París (Solón, 2022).

En este sentido, no sorprende que el último informe de la Organización Meteorológica Mundial (OMM) confirmara que el 2023 fue el año más caluroso desde que se tienen registros, alcanzando una temperatura media mundial de 1,4°C[9]. La misma ONU Cambio Climático reconoce que las contribuciones de los países son insuficientes para limitar el aumento de la temperatura global, necesitando de acciones más ambiciosa y urgentes para poder reducir las emisiones globales.  

Sin embargo, tanto las CND y los mecanismos basados en el mercado planteados por el Acuerdo de París no constituyen acciones ambiciosas, urgentes y mucho menos estructurales para afrontar la crisis del cambio climático (Solón, 2024). Por el contrario, son mecanismos que fueron diseñados para permitir que los países y empresas continúen haciendo negocios de costumbre sin tener que hacer cambios significativos en el modelo productivo. 

[1] A diferencia del Protocolo de Kyoto, los objetivos planteados en la COP21 fueron adoptados por las 196 Partes. Véase:  https://unfccc.int/es/acerca-de-las-ndc/el-acuerdo-de-paris

[2] Véase también: https://unfccc.int/es/acerca-de-las-ndc/contribuciones-determinadas-a-nivel-nacional-ndc

[3] El Protocolo de Kyoto tenía un periodo establecido hasta 2012, el mismo que se intentó ampliar con la Enmienda de Doha. Sin embargo, esta enmienda solo logró ser ratificada en 2020, año en que concluía el periodo de sus compromisos y cuando ya estaba en negociaciones el Acuerdo de París, poniendo fin de esta manera a las metas planteadas en el Acuerdo de Kyoto. Véase: https://unfccc.int/es/kyoto_protocol y https://unfccc.int/es/news/todavia-es-posible-alcanzar-la-segunda-fase-de-reduccion-de-emisiones-de-kyoto-pero-es-necesaria-mas

[4] Véase también: https://www.biocarbonfund-isfl.org/what-are-erpa/whats-difference-between-climate-finance-and-carbon-finance

[5] Véase también: https://ndc5.org/mercadosdecarbono/mercadoregulado/ y https://ndc5.org/mercadosdecarbono/mercadovoluntario/

[6] Véase también: https://ndc5.org/mercadosdecarbono/mercadovoluntario/

[7] Véase: https://www.climatereality.lat/uncategorized/mecanismos-de-mercado-y-no-mercado-articulo-6-del-acuerdo-de-paris/

[8] Véase también: https://climatepromise.undp.org/sites/default/files/research_report_document/State%20of%20Climate%20Ambition_0.pdf

[9] Véase: https://wmo.int/es/news/media-centre/los-indicadores-del-cambio-climatico-alcanzaron-niveles-sin-precedentes-en-2023-omm#:~:text=El%20informe%20de%20la%20OMM%20confirm%C3%B3%20que%202023%20fue%20el,c%C3%A1lido%20desde%20que%20hay%20registros y https://wmo.int/es/news/media-centre/la-organizacion-meteorologica-mundial-confirma-que-en-2023-la-temperatura-mundial-batio-todos-los