A mediados de 2022, el gobierno boliviano presentó una propuesta a la segunda convocatoria lanzada por la Coalición para la Reducción de las Emisiones mediante la Aceleración del Financiamiento Forestal (LEAF por sus siglas en inglés). Para principios de 2023, Emergent (la coordinadora de la Coalición) anunciaba que se había aprobado la propuesta inicial de Bolivia y que el país entraba a una segunda fase de negociación para una eventual firma de “futuros acuerdos vinculantes de compra de reducción de emisiones”.
En líneas generales, la propuesta -que se basa en el llenado de una plantilla preparado por Emergent- proporciona información sobre las jurisdicciones que se postularon para generar los créditos de carbono forestales REDD+, los requisitos del estándar ART/TREES[1] que se cumplen, así como las perspectivas y las medidas previstas para lograr las reducciones y remociones de emisiones, y la distribución de los ingresos que se generen.
Para ello, el gobierno nacional tuvo que incorporar un instrumento financiero de cooperación por resultados a su mecanismo nacional de mitigación y adaptación para la gestión integral y sostenible de los bosques (mecanismo reconocido en el Acuerdo de París); posibilitando así recibir financiamiento climático bajo el formato de pagos basados en resultados.
De celebrarse un Acuerdo de Compra de Reducciones de Emisiones (ERPA por sus siglas en inglés) con Emergent, Bolivia accederá a un financiamiento climático provisto por gobiernos soberanos y empresas privadas que financian la Coalición LEAF, con la condición de generar Unidades de Reducción de Emisiones (URE) para incluirlas en la contabilización de su Contribución Nacionalmente Determinada (CND por sus siglas en inglés).
1. El Mecanismo Conjunto de Mitigación y Adaptación como enfoque no basado en el mercado
Para abordar la propuesta boliviana frente a la Coalición LEAF, es necesario partir de la decisión 16/CP.21 adoptada en el Acuerdo de París durante la COP21. Esta decisión alienta, entre otras cosas, a proporcionar “recursos financieros” para enfoques de políticas alternativas no relacionadas al mercado como ser los “enfoques conjuntos de mitigación y adaptación para la gestión integral y sostenible de los bosques”.
Esta decisión fue adoptada gracias a la iniciativa de Bolivia y en base a su Mecanismo Conjunto de Mitigación y Adaptación para el Manejo Integral y Sustentable de los Bosques y la Madre Tierra, conocido como el Mecanismo Conjunto[2]. Este Mecanismo, que fue formulado inicialmente en 2011, surgió como la propuesta boliviana frente a las políticas dominantes de la CMNUCC para afrontar el cambio climático y el manejo de los bosques (véase REDD+ y los mercados de carbono) (Pacheco, 2014; González, 2017).
El Mecanismo Conjunto se constituye en un instrumento alternativo a los mecanismos de mercado (como REDD+) al reconoce el papel de los bosques y de los pueblos indígenas tanto en la mitigación como la adaptación al cambio climático, asumiendo una visión más integral del bosque y la Madre Tierra (Pacheco, 2014)[3]. Bajo la Autoridad Plurinacional de la Madre Tierra, el Mecanismo Conjunto se constituye, por tanto, en una estructura institucional de manejo integral, la misma que desarrolla y articula (con un enfoque simultáneo de adaptación y mitigación) diferentes procesos e instrumentos para promover el manejo y aprovechamiento sustentable del bosque (Rojas, 2013)[4].
De esta manera, apelando a la decisión 16/CP.21, la propuesta boliviana sostiene que el Mecanismo Conjunto estaría facultado para “acceder a pagos basados en resultados (…) propuesta [que] puede integrarse en el artículo 6.8 del Acuerdo de París como un enfoque no basado en el mercado”. Por lo que “todos los esfuerzos de mitigación no se transfieren a los mercados internacionales, [evitando asimismo] el problema de doble contabilidad”.
Es en este marco que el gobierno entiende el mecanismo de cooperación por resultados anunciado en su primer Nivel de Referencia de Emisiones Forestales por Deforestación (NREF). Es decir, como una herramienta que permite acceder a un mecanismo financiero por concepto de pagos basados en resultados aplicable bajo el enfoque de políticas alternativas no relacionadas al mercado para la gestión integral y sostenible de los bosques (véase Los mercados de carbono y el Acuerdo de París). Integrando, de esta forma, este mecanismo financiero al Mecanismo Conjunto.
2. Jurisdicciones propuestas ante la Coalición LEAF
En base a esto, Bolivia propone dos jurisdicciones, el departamento de Pando y el Territorio Indígena de Charagua (en el departamento de Santa Cruz), como áreas contables para generar los créditos TREES[5]. Según la propuesta enviada por el gobierno, estas dos jurisdicciones albergan alrededor de 12,5 millones de hectáreas de bosque; cumpliendo ambas jurisdicciones los criterios de elegibilidad enmarcadas en la norma TREES versión 2.0.
El departamento de Pando cuenta con 6.1 millones de hectáreas (el 95% de la superficie del departamento) de bosques amazónicos e inundables, con una superficie deforestada estimada de 180.000 hectáreas hasta 2020, la mayoría sucedida en los últimos cinco años. Por otro lado, de los 7,1 millones de hectáreas que conforman el gobierno indígena autónomo de Charagua, 6,4 millones de hectáreas son bosque chaqueño. Según los datos presentados en la propuesta, sólo el 6% de su superficie boscosa estaría deforestada hasta el 2020, siendo que un tercio de esa deforestación se llevó a cabo durante los últimos cinco años. El Territorio Indígena de Charagua también se sobrepone con gran parte del Parque Nacional y Área Natural de Manejo Integrado Kaa-Iya.
3. De los derechos sobre la Reducción y Remoción de Emisiones
Aunque las jurisdicciones propuestas por Bolivia son administraciones de carácter subnacional, fue el gobierno central quien lideró la iniciativa de postular a los fondos LEAF a estos gobiernos subnacionales como jurisdicciones REDD+. Esta situación plantea la pregunta sobre la titularidad de los derechos sobre el carbono y de los beneficios derivados de las reducciones de emisiones que se logren obtener[6].
El documento enviado a Emergent señala al Estado boliviano como el único propietario de las reducciones y remociones de emisiones (RRE) – es decir, las Unidades de Reducción de Emisiones (URE)- que deriven de los pagos basados en resultados y que se acrediten como créditos TREES.
La argumentación boliviana parte del artículo 348 incisos I y II de la Constitución Política del Estado (CPE) que establece que los recursos naturales -incluyendo el agua, el aire, los bosques y cualquier elemento susceptible de aprovechamiento- son de carácter estratégico y de interés público para el desarrollo del país. Por tanto, la administración de estos recursos naturales corresponde al Estado (artículo 349). Al igual que el control y dirección de la exploración, explotación, industrialización, transporte y comercialización de los recursos naturales estratégicos (artículo 351).
Bajo esta premisa, la propuesta boliviana interpreta que las URE son de hecho un recurso natural “derivadas de los bosques” de carácter estratégico y de interés público y, por tanto, susceptible al aprovechamiento por el Estado.
El meollo de la argumentación boliviana se centra en el artículo 357 de la CPE. Este artículo establece que, al ser propiedad social de los bolivianos, la propiedad de los recursos naturales no poden ser inscritos por ninguna empresa u persona nacional o extranjera en mercados de valores, ni pueden ser utilizados como medios para operaciones financieras de titularización o seguridad; reconociendo como atribución exclusiva del Estado la anotación y registro de reservas.
En este sentido, aunque la propuesta boliviana ante LEAF especifica que la CPE “no se hace ninguna referencia específica a las reducciones y remociones de emisiones”, los que prepararon la propuesta sostienen que por “interpretación legal, la anotación o registro de la reducción y remoción de emisiones debe realizarse a través de instituciones de ámbito estatal”. Es decir, bajo esta interpretación, las URE serían considerados tanto como un recurso como también una reserva que sólo pueden ser registrados y administrados por “las instituciones de nivel estatal”.
Esto significa que, indiferentemente de donde se realicen la reducción de emisiones por deforestación y degradación del bosque, los beneficios otorgados por estas reducciones –pagos realizados por cada crédito TREES acreditado- corresponden exclusivamente al Estado. El mismo que está encomendado a garantizar un “acceso equitativo de los beneficios derivados del aprovechamiento de los recursos naturales”, con una participación prioritaria a “los territorios donde se encuentren estos recursos y a las naciones y pueblos indígenas originarios campesinos” (artículo 353).
Con relación al Territorio Indígena de Charagua, se señala que, en concordancia con los artículos 30, 304 y 353 de la CPE, a este territorio indígena “se le proporcionará un importante porcentaje de participación en los beneficios resultantes de las reducción y remoción de emisiones” según los procedimientos del Mecanismo Conjunto. Siendo que el mecanismo de distribución de beneficios se “abordará de manera progresiva y de acuerdo con las metas nacionales que determinarán la distribución de beneficios entre ambas jurisdicciones, tomando en consideración la supervisión nacional y el desarrollo de capacidades para todos los niveles de gobernanza.”
4. Las vías de transacción que busca Bolivia
Como vimos anteriormente, LEAF contempla cuatro vías para que los financiadores transfieran los pagos basados en resultados a las jurisdicciones proveedores y que estos, a la vez, registren y/o transfieran las URE que se generaron a través de estos pagos.
La propuesta que envió el gobierno boliviano especifica que su intención es participar de la iniciativa LEAF por medio de las vías de transacción uno y dos. En la vía uno, los financiadores soberanos –es decir: EE.UU, Noruega, Reino Unido y la República de Corea- proporcionan pagos basados en resultados sin tomar la titularidad de las URE. En la segunda vía, son los compradores del sector privado los que proporcionan pagos basados en resultados sin obtener la titularidad de las URE. En ambos casos, el país proveedor -en este caso Bolivia- podrá incluir la mitigación de las emisiones en la contabilidad de su CND.
Esto quiere decir que el gobierno boliviano está procurando obtener pagos basados en resultados provenientes tanto de parte de los gobiernos soberanos como de las múltiples empresas privadas que financian la Coalición LEAF; y con ello, contribuir a las “ambiciones nacionales de las CND y a la rendición de cuentas de la jurisdicción nacional, evitando cualquier venta a un solo ciclo de transacción.”
5. Perspectivas de deforestación, emisiones y financiación
La Coalición LEAF plantea compensar financieramente por cada URE certificada y emitida por el estándar ART/TREES[7]. En este sentido, para calcular las reducciones de emisiones que se logren a través de la implementación del mecanismo LEAF, el gobierno boliviano propone establecer un “sistema nacional de seguimiento forestal” para el Monitoreo, Reporte y Verificación (MRV) de emisiones por deforestación y degradación de los bosques.
Este sistema calculará la deforestación anual en las jurisdicciones propuestas y a nivel nacional, midiendo datos de actividad y factores de emisión a nivel jurisdiccional. Para contabilizar las reducciones de emisiones, se utilizará el Inventario de gases de efecto invernadero (GEI) del Grupo Intergubernamental de Expertos sobre el Cambio Climático (IPCC) actualizado para 2019. Finalmente, a fin de registrar las reducciones de emisiones como unidades de dióxido de carbono equivalente (CO2e), se propone crear una “infraestructura de registro transparente” dependiente de la Autoridad Plurinacional de la Madre Tierra (APMT)[8]; previniendo así la duplicación, el doble uso y la doble reclamación de las reducciones de emisiones que se vayan a realizar.
Es importante resaltar que los valores de deforestación presentados en el NREF son mayores a los registros oficiales que tenía previamente el gobierno nacional, pero subvalorados en relación a los datos registrados en plataformas internacionales de monitoreo de bosques. Algo similar sucede con las emisiones, donde los valores del NREF son mayores a los registrados en plataformas internacionales sobre cambio climático pero menores a las que consignan la Segunda y Tercera Comunicación Nacional presentadas por Bolivia ante la CMNUCC en 2009 y 2020 (Solón y Villalobos, 2023).
En todo caso, la propuesta boliviana de reducción de emisiones fue estimada en relación al promedio del quinquenio de referencia del NREF (2016-2021)[9]. En base a esta estimación, durante el primer año del financiamiento se espera una reducción del 10% de las emisiones por deforestación y degradación de bosque; seguida de una reducción del 20% en el segundo año y del 30% a partir del tercer año. Estos objetivos están alineados con las metas de la CND nacional, que busca reducir la deforestación en un 80% para el año 2030 en comparación con la línea base de 2020. Donde el 40% de estas reducciones se alcanzarían con “esfuerzo nacional” y el 60% con apoyo de “la cooperación internacional”.
De esta manera, hasta finalizar el programa de financiación (2023 al 2027), el gobierno nacional prevé obtener alrededor de 8,7 millones de URE (los créditos TREES) disponibles para acreditar las transacciones de la Coalición LEAF. Esto representaría para Bolivia –en base al precio mínimo de 10 dólares americanos por tonelada de CO2e reducido que establece la última convocatoria lanzada por la Coalición– un ingreso para el periodo establecido de alrededor de 87 millones de dólares americanos.
6. Medidas para reducir la deforestación y distribución financiera
La propuesta boliviana se sustenta en la Estrategia de Reducción de la Deforestación desarrollada a finales de 2023 en colaboración con la embajada de Suecia en Bolivia. Esta Estrategia pretende ser una especie de hoja de ruta para “implementar las medidas de mitigación y adaptación contempladas en los sectores forestales y agrícolas de la CND”. Medidas que, según la justificación de la propuesta, se basa principalmente en la reducción de la deforestación, en particular la deforestación ilegal y la deforestación en áreas protegidas.
En este sentido, los porcentajes previstos de reducción de deforestación se lograrán, según la propuesta presentada, por medio del reforzamiento de “los organismos de control y gobernanza forestal”; así como, a través de la creación de incentivos económicos “para los usuarios de los recursos en ambas regiones”. En particular, estos incentivos económicos -que se sustentarán a partir del financiamiento proporcionado por LEAF- se basan fundamentalmente en compensaciones por la disminución de emisiones (reducción de la deforestación) y, paralelamente, inversiones en actividades económicas alternativas y respetuosas con el bosque (conservación del bosque).
En cuanto a los recursos procedentes de la Coalición LEAF, se señala que serán destinados para tratar de “lograr los compromisos CND que beneficien a todos los niveles de gobernanza, al tiempo que preparen al país para el registro TREES”; así como, para financiar “actividades coherentes con los objetivos de reducir la deforestación y obtener una compensación internacional por los pagos basados en resultados”.
Estas actividades incluyen: a) desarrollar el Sistema de MRV sobre deforestación y emisiones; b) comunicar y promover la participación de las poblaciones locales para reducir la deforestación mediante educación, diálogo e intervención, así como incentivos para asegurar su participación activa en el monitoreo y control de la deforestación; y c) proporcionar financiamiento y asistencia técnica a las comunidades locales para facilitar o dar continuidad a los usos sostenibles de la tierra.
Por otro lado, sobre la distribución de los beneficios, en la propuesta señala que se darán acuerdos de distribución “siguiendo las metodologías y procedimientos del Mecanismo Conjunto” la misma que se abordará “de manera progresiva y de acuerdo con las metas nacionales que determinarán la distribución de beneficios entre ambas jurisdicciones, tomando en consideración la supervisión nacional y el desarrollo de capacidades para todos los niveles de gobernanza.”
Para ello, el gobierno nacional se compromete junto con los representantes de las jurisdicciones involucradas –Departamento de Pando y Territorio Indígena de Charagua– a diseñar “un sistema bajo la supervisión de la Autoridad Plurinacional de la Madre Tierra (APMT) para distribuir los beneficios, basándose en los esfuerzos para reducir la deforestación realizados internamente, considerando las regulaciones locales y las necesidades y derechos de las personas involucradas.”
Sin embargo, no se profundiza sobre la distribución de los beneficios entre los distintos actores involucrados en las jurisdicciones. La propuesta se enfoca sobre todo en demostrar que se garantiza una participación de las comunidades locales y pueblos indígenas, al igual que el marco de inversión para actividades destinadas a reducir la deforestación. Pero no brinda mayores detalles de cómo será la distribución de los beneficios financieros provenientes de LEAF entre los actores que deforestan y los actores que conservan el bosque.
Simplemente se menciona que “el Estado asegurará la distribución adecuada de acuerdo con los títulos de propiedad acreditados, ya sean privados, comunitarios o fiscales.” Limitándose a identificar a las asociaciones locales de recolectores y productores de productos forestales no maderables como “contrapartes clave del enfoque jurisdiccional” en el caso de Pando. Mientras que, para el Territorio Indígena de Charagua, solo se menciona que aún se está “investigando cómo involucrar a las comunidades menonitas que impulsan la deforestación dentro y fuera de la jurisdicción”.
Finalmente, se identificó al Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) como posible intermediario financiero por estar acreditado ante el Fondo Verde para el Clima (GCF por sus siglas en inglés) como canal para el desembolso de los fondos.
7. Consideraciones sobre la propuesta de LEAF Bolivia
A diferencia de las financiaciones recibidas en otras ocasiones bajo la modalidad de cooperación basada en resultados, como por ejemplo, el Programa Paisaje Madidi financiada por el Fondo de Paisajes Patrimonio del gobierno alemán[10], con LEAF el gobierno nacional busca un financiamiento climático que lo conmina a generar y acreditar Unidades de Reducción de Emisiones (URE) según los estándares de ART/TREES, para luego incluirlas en el cálculo de su CND.
La intención boliviana de participar en el instrumento financiero de LEAF está sujeta a una interpretación normativa. Como vimos, la propuesta presentada alega -en base a los artículos 348, 349, 351 y 357 de la Constitución Política del Estado- que es función del Estado la administración de las reducciones y remociones de emisiones, es decir, las URE.
Esta argumentación parte de la noción de concebir las reducciones y remociones de emisiones como un recurso y una reserva natural “derivado de los bosques”. Las mismas que pueden ser aprovechadas, administradas y comercializadas por el Estado y, por lo mismo, en función al artículo 357, ser anotadas y registradas en mercados de valor.
En otras palabras, al concebir las reducciones y remociones de emisiones tanto como un recurso como también una reserva natural, y al no existir una mención explícita en la CPE referente a las reducciones y remociones de emisiones como tal, por una “interpretación legal” se deduce que el Estado boliviano estaría facultado para inscriba reducciones y remociones de emisiones en los mercados de valor.
El meollo del argumento presentado en la propuesta boliviana gira en torno a justificar que el Estado puede legalmente inscribir URE en los mercados de valor y utilizarlas en operaciones financieras. Sin embargo, como observamos anteriormente, en las vías de transacción que aplicó Bolivia -las vías uno y dos- los financiadores no obtienen la titularidad de las reducciones y remociones de emisiones que se generen. En ambos casos, el país proveedor –es decir Bolivia- podrá incluir la mitigación de las emisiones en la contabilidad de su CND.
Dicho de otra manera, en las vías uno y dos no se contempla la figura de registro y anotación de emisiones en mercados de valor, ya que los títulos de las URE y su mitigación se quedan en el país para contribuir en alcanzar las metas de la CND. De esta forma, el argumento presentado en la propuesta boliviana cae en una incongruencia ¿Cuál es el fin de exponer todo un argumento jurídico para justificar el registro y titulación de URE si, al fin y al cabo, solo se está aplicando a un financiamiento climático?
En todo caso, en base a esta interpretación, el gobierno nacional allana el camino para acceder a un financiamiento climático por concepto de pagos basados en resultados tanto por parte de contribuyentes nacionales (la vía de transacción uno) como también por parte de empresas privadas (vía de transacción dos). Esta situación, a su vez, genera forzosamente una serie de interrogantes: ¿Por qué busca el gobierno boliviano un financiamiento proveniente de empresas privadas reconocidas por el daño ambiental y social que causan? ¿Por qué no quedarse solo en la vía de transacción uno, donde la financiación proviene de gobiernos y no así de grandes corporaciones transnacionales? ¿Cómo se ajusta esta postulación al discurso gubernamental que procura posicionarse como antiimperialista, anticapitalista y contra la mercantilización de la naturaleza?
Más allá de la incongruencia en que se sumergió la argumentación de la propuesta boliviana, las otras preguntas inevitables que surgen de la intención boliviana de acercarse a la Coalición LEAF son: ¿Qué se puede esperar como resultado de este financiamiento? ¿Ayudará a reducir los índices de deforestación en estas jurisdicciones y en el país?
Al respecto, en los últimos años fue ampliamente documentado cómo los diferentes mecanismos relacionados a la compensación de carbono u offsetting –como ser los Mecanismos de Desarrollo Limpio, REDD+, pagos por servicios ambientales y más recientemente pagos basados en resultados– no lograron resultados significativos en términos de reducción de la deforestación y degradación de los bosques (Lohmann, 2006; Monjane et. al., 2022)[11]. Más al contrario, en muchos casos se observa una continuidad e incluso un aumento en los niveles de deforestación, al igual que graves niveles de violencia y vulneraciones de los derechos de los pueblos indígenas y comunidades locales[12].
En Bolivia no hubo mucha experiencia en torno a estos mecanismos. Desde un inicio, por ejemplo, en el país se registraron apenas cinco proyectos bajo el Mecanismo de Desarrollo Limpio (MDL) en el marco del Protocolo de Kyoto; de las cuales, solo uno se relaciona con reforestación y forestación[13]. La mayoría de la experiencia en Bolivia con los mecanismos de compensación se limita más que nada a algunos pequeños proyectos por concepto de Pago por Servicios Ambientales como, por ejemplo, la de Santa Rosa cerca del Parque Nacional Amboró en los valles cruceños (Wunder, 2006), entre algunos otros proyectos menores (Robertson et. al., 2005).
En relación a REDD, en Bolivia se dieron algunas experiencias en la primera década del siglo, como ser el Proyecto de Acción Climática en el Parque Nacional Noel Kempff Mercado (Asquith et. al., 2002), al igual que algunos programas pilotos de REDD indígena que sirvieron como operaciones preparatorias para un programa de REDD-Amazonía. Sin embargo, ninguno de estos proyectos logró desarrollarse por completo y se tiene poco registro de sus repercusiones[14].
No obstante, a nivel regional existen varios casos que ejemplifican el fracaso de los distintos mecanismos bajo el esquema offsetting. Brasil es el ejemplo más contundente, sobre todo con el financiamiento basado en resultados para REDD+ de parte del Banco Alemán para el Desarrollo (KFW por sus siglas en alemán) en el estado de Acre y Mato Grosso, o recientemente los programas REDD+ en el estado de Pará. Igual de contundente son los ejemplos en Ecuador, Colombia, Costa Rica, tal como varios otros casos en África y Asia (Lohmann, 2006; Gilbertson y Reyes, 2009; Monjane et. al., 2022; Amazon Watch, 2022; Global Forest Coalition, 2020).
Más allá de los diversos casos que ponen en duda la eficiencia y los resultados de los mecanismos de compensación en evitar la deforestación y degradación de los bosques, existe un elemento adicional que llama a la reflexión: la complicidad en la reproducción de modelo viciado desde sus orígenes.
Bajo esta perspectiva, en el afán de obtener dicho financiamiento, el gobierno nacional acepta y se somete ipso facto a las complejas e insidiosas dinámicas con las que operan estos mecanismos financieros en cuales se basa el mercado voluntario de carbono de LEAF. Si bien, como mencionamos párrafos arriba, la aplicación a las vías uno y dos no se enmarca en un esquema de offsetting y el estado boliviano no venderá a LEAF los títulos de las URE obtenidas, la participación en estas vías de financiamiento implica necesariamente tener que crear y certificar créditos REDD+ de reducción de emisiones bajo los estándares ART/TREES.
Esto conlleva a un “riesgoso coqueteo” por parte del gobierno boliviano a los instrumentos financieros basados en los mercados de carbono. Coadyuvando, a final de cuentas, a que se siga expandiendo estos mecanismos relacionados al mercado, y que los principios de Business as usual y mercantilización de la naturaleza en cuales se basan los gobiernos y empresas que financian la Coalición LEAF se mantengan y se expandan.
Esta situación, además, va en contramano de las proposiciones en que se fundamenta el Mecanismo Conjunto para el Manejo Integral y Sustentable de los Bosques y de los enfoques no relacionados con el mercado reconocidos en el Acuerdo de París y cuyo precursor principal fue el Estado Plurinacional de Bolivia. Al igual que contrariarse con el discurso predominante que maneja el gobierno nacional en las distintas esferas de la CMNUCC.
Por último, al pretender acceder al financiamiento de la Coalición LEAF por medio de la vía dos, el gobierno boliviano está viabilizando que Bayer, Nestlé, BlackRock, Delta Air Lines, Amazon y otras empresas contaminadoras que financian la Coalición LEAF puedan realizar un infame lavado de su imagen institucional (greenwashing). Es decir, bajo este enfoque, el gobierno boliviano se vuelve un “cómplice indirecto” de la evasión de responsabilidades que corresponden a estas empresas conocidas por su gran contribución en las emisiones de GEI globales, el cambio climático, la destrucción de los bosques, la degradación de la naturaleza y el atropello de los derechos humanos y colectivos.
Esta situación resalta la complejidad y la controversia inherente a estos mecanismos financieros. Al tiempo que nos obliga a iniciar un debate crítico sobre la coherencia de la propuesta boliviana, los posibles impactos y riesgos asociados a estos mecanismos, y el papel que tienen las comunidades locales y pueblos indígenas. Es en medio de estas complejidades, y más allá del financiamiento externo, que surge la necesidad de promover un proceso de diálogo informado, transparente e inclusivo orientado a la construcción de una política participativa de gestión y protección integral del bosque.
Asquith, N., Vargas, M.T. y Smith, J. (2002). Can Forest-Protection Carbon Projects Improve Rural Livelihoods? Analysis of the Noel Kempff Mercado Climate Action Project, Bolivia. En: Mitigation and Adaptation Strategies for Global Change. 7: 323–337, 2002.
Pacheco, D. (2014). Hacia la descolonización de las políticas ambientales y de los bosques: El mecanismo conjunto de mitigación y adaptación para el manejo integral y sustentable de los bosques y la Madre Tierra. Fundación Cordillera. Universidad de la Cordillera: La Paz-Bolivia. Disponible en: https://www.bivica.org/files/bosques-politica_bolivia.pdf
Robertson, N. y Wunder, S. (2005). Fresh Tracks in the Forest. Assessing Incipient Payments for Environmental Services Initiatives in Bolivia. Centro Internacional de Investigación Forestal CIFOR, Bogor, Indonesia, 2005.
Rojas, R. (coord.) (2013). Concreción de acciones del Mecanismo Conjunto de Mitigación y Adaptación para el Manejo Integral y Sustentable de Bosques, en los territorios priorizados – Chiquitanía Norte, Norte de La Paz, Pando y Riberalta. Centro de Investigación y Promoción del Campesinado (CIPCA). Disponible en: https://www.cipca.org.bo/docs/publications/es/205_documento-mejorado.pdf
[1] El Estándar de Excelencia Ambiental REDD+ (TREES por sus siglas en inglés)) es un sistema de medición, seguimiento, notificación y verificación de las reducciones y absorciones de emisiones del sector forestal operado por la Arquitectura para las Transacciones REDD+ (ART por sus siglas en inglés); un programa autónomo, independiente y voluntario que desarrolla y administra procedimientos estandarizados para acreditar las reducciones y absorciones de emisiones de los programas REDD+ nacionales y subnacionales. Básicamente, ART se constituye en una certificadora que valida las Unidades de Reducción de Emisiones bajo los parámetros de proyectos REDD+ jurisdiccionales. Véase: LEAF: La Coalición para la Reducción de las Emisiones mediante la Aceleración del Financiamiento Forestal
[2] En la propuesta enviada a la Coalición LEAF, se hace referencia al Mecanismo Conjunto como el Mecanismo Conjunto de Mitigación y Adaptación o MCMA.
[3] La base propositiva de este mecanismo se fundamenta en: la no mercantilización de las funciones ambientales del bosque, el manejo integral y sustentable de los mismos tomando en cuenta las prácticas locales y tradicionales, la promoción de las múltiples funciones de los bosques, la complementariedad de derechos, deberes y obligaciones (con énfasis en los pueblos indígenas) y el posicionamiento de los bosques desde una visión holística e integral (González, 2017).
[6] En comparación, en el caso de Brasil cada estado federado postuló independientemente a los fondos de LEAF y estos gobiernos subnacionales, al ser los dueños de los derechos de carbono, administran los fondos provenientes de los créditos TREES.
[8] Estableciéndose a la Autoridad Plurinacional de la Madre Tierra (APMT) como la autoridad encargada de administrar el Mecanismo Conjunto de Mitigación y Adaptación (MCMA) y del Monitoreo Integrado de la Madre Tierra y Cambio Climático (MTCC)
[9] Según NREF, durante el periodo evaluado (2016-2021), 2.3 millones de hectáreas fueron deforestadas y 596 millones de toneladas de CO2e fueron emitidas por deforestación en toda Bolivia, a una media de 387.048 hectáreas deforestadas y 99.390.557 toneladas de CO2e. Siendo el 2021 el año más crítico, con más de 583 millón de hectáreas deforestadas y 173 millones de toneladas de CO2e emitidos por dicha deforestación (Solón y Villalobos, 2023)
[10] The Legacy Landscapes Fund” (Fondo para Paisajes Patrimonio), fue establecido por el Gobierno de Alemania por medio del Banco de Desarrollo Alemán (KfW por sus siglas en alemán) en alianza con la Fundación Gordon & Betty Moore y es un fondo que finanza programas de conservación por medio de pagos basados en resultados. En Bolivia, el Parque Nacional y Área Natural de Manejo Integral Madidi fue el receptor de un fondo -el Programa Legacy Landscapes Madidi- por 15 millones de dólares americanos por 15 años. Pago que se realiza anualmente luego de una evaluación de los resultados obtenidos. Véase: https://bolivia.wcs.org/es-es/Paisajes/Programa-Legacy-Landscapes-Madidi/Objetivos-del-programa.aspx y https://legacylandscapes.org/wp-content/uploads/2023/04/230420-LLF-Jahresbericht-2022_17_low.pdf
[13] El proyecto de reforestación y forestación con la Federación de Comunidades Agropecuarias de Rurrenabaque (FECAR), la Fundación Centro Técnico Forestal (CETEFOR) y la Asociación Accidental Cetefor-Sicirec, registrado en 2009 y con el apoyo financiero de Bélgica, generó 4.341 toneladas de CO2e por año. Según la base de datos de la CMNUCC, tiene un periodo de acreditación vigente hasta 2029. Véase también: https://unfccc.int/resource/docs/natc/bolnc2exsums.pdf
fundacionsolon.org 
Por Guillermo Villalobos M
A mediados de 2022, el gobierno boliviano presentó una propuesta a la segunda convocatoria lanzada por la Coalición para la Reducción de las Emisiones mediante la Aceleración del Financiamiento Forestal (LEAF por sus siglas en inglés). Para principios de 2023, Emergent (la coordinadora de la Coalición) anunciaba que se había aprobado la propuesta inicial de Bolivia y que el país entraba a una segunda fase de negociación para una eventual firma de “futuros acuerdos vinculantes de compra de reducción de emisiones”.
En líneas generales, la propuesta -que se basa en el llenado de una plantilla preparado por Emergent- proporciona información sobre las jurisdicciones que se postularon para generar los créditos de carbono forestales REDD+, los requisitos del estándar ART/TREES[1] que se cumplen, así como las perspectivas y las medidas previstas para lograr las reducciones y remociones de emisiones, y la distribución de los ingresos que se generen.
Para ello, el gobierno nacional tuvo que incorporar un instrumento financiero de cooperación por resultados a su mecanismo nacional de mitigación y adaptación para la gestión integral y sostenible de los bosques (mecanismo reconocido en el Acuerdo de París); posibilitando así recibir financiamiento climático bajo el formato de pagos basados en resultados.
De celebrarse un Acuerdo de Compra de Reducciones de Emisiones (ERPA por sus siglas en inglés) con Emergent, Bolivia accederá a un financiamiento climático provisto por gobiernos soberanos y empresas privadas que financian la Coalición LEAF, con la condición de generar Unidades de Reducción de Emisiones (URE) para incluirlas en la contabilización de su Contribución Nacionalmente Determinada (CND por sus siglas en inglés).
1. El Mecanismo Conjunto de Mitigación y Adaptación como enfoque no basado en el mercado
Para abordar la propuesta boliviana frente a la Coalición LEAF, es necesario partir de la decisión 16/CP.21 adoptada en el Acuerdo de París durante la COP21. Esta decisión alienta, entre otras cosas, a proporcionar “recursos financieros” para enfoques de políticas alternativas no relacionadas al mercado como ser los “enfoques conjuntos de mitigación y adaptación para la gestión integral y sostenible de los bosques”.
Esta decisión fue adoptada gracias a la iniciativa de Bolivia y en base a su Mecanismo Conjunto de Mitigación y Adaptación para el Manejo Integral y Sustentable de los Bosques y la Madre Tierra, conocido como el Mecanismo Conjunto[2]. Este Mecanismo, que fue formulado inicialmente en 2011, surgió como la propuesta boliviana frente a las políticas dominantes de la CMNUCC para afrontar el cambio climático y el manejo de los bosques (véase REDD+ y los mercados de carbono) (Pacheco, 2014; González, 2017).
El Mecanismo Conjunto se constituye en un instrumento alternativo a los mecanismos de mercado (como REDD+) al reconoce el papel de los bosques y de los pueblos indígenas tanto en la mitigación como la adaptación al cambio climático, asumiendo una visión más integral del bosque y la Madre Tierra (Pacheco, 2014)[3]. Bajo la Autoridad Plurinacional de la Madre Tierra, el Mecanismo Conjunto se constituye, por tanto, en una estructura institucional de manejo integral, la misma que desarrolla y articula (con un enfoque simultáneo de adaptación y mitigación) diferentes procesos e instrumentos para promover el manejo y aprovechamiento sustentable del bosque (Rojas, 2013)[4].
De esta manera, apelando a la decisión 16/CP.21, la propuesta boliviana sostiene que el Mecanismo Conjunto estaría facultado para “acceder a pagos basados en resultados (…) propuesta [que] puede integrarse en el artículo 6.8 del Acuerdo de París como un enfoque no basado en el mercado”. Por lo que “todos los esfuerzos de mitigación no se transfieren a los mercados internacionales, [evitando asimismo] el problema de doble contabilidad”.
Es en este marco que el gobierno entiende el mecanismo de cooperación por resultados anunciado en su primer Nivel de Referencia de Emisiones Forestales por Deforestación (NREF). Es decir, como una herramienta que permite acceder a un mecanismo financiero por concepto de pagos basados en resultados aplicable bajo el enfoque de políticas alternativas no relacionadas al mercado para la gestión integral y sostenible de los bosques (véase Los mercados de carbono y el Acuerdo de París). Integrando, de esta forma, este mecanismo financiero al Mecanismo Conjunto.
2. Jurisdicciones propuestas ante la Coalición LEAF
En base a esto, Bolivia propone dos jurisdicciones, el departamento de Pando y el Territorio Indígena de Charagua (en el departamento de Santa Cruz), como áreas contables para generar los créditos TREES[5]. Según la propuesta enviada por el gobierno, estas dos jurisdicciones albergan alrededor de 12,5 millones de hectáreas de bosque; cumpliendo ambas jurisdicciones los criterios de elegibilidad enmarcadas en la norma TREES versión 2.0.
El departamento de Pando cuenta con 6.1 millones de hectáreas (el 95% de la superficie del departamento) de bosques amazónicos e inundables, con una superficie deforestada estimada de 180.000 hectáreas hasta 2020, la mayoría sucedida en los últimos cinco años. Por otro lado, de los 7,1 millones de hectáreas que conforman el gobierno indígena autónomo de Charagua, 6,4 millones de hectáreas son bosque chaqueño. Según los datos presentados en la propuesta, sólo el 6% de su superficie boscosa estaría deforestada hasta el 2020, siendo que un tercio de esa deforestación se llevó a cabo durante los últimos cinco años. El Territorio Indígena de Charagua también se sobrepone con gran parte del Parque Nacional y Área Natural de Manejo Integrado Kaa-Iya.
3. De los derechos sobre la Reducción y Remoción de Emisiones
Aunque las jurisdicciones propuestas por Bolivia son administraciones de carácter subnacional, fue el gobierno central quien lideró la iniciativa de postular a los fondos LEAF a estos gobiernos subnacionales como jurisdicciones REDD+. Esta situación plantea la pregunta sobre la titularidad de los derechos sobre el carbono y de los beneficios derivados de las reducciones de emisiones que se logren obtener[6].
El documento enviado a Emergent señala al Estado boliviano como el único propietario de las reducciones y remociones de emisiones (RRE) – es decir, las Unidades de Reducción de Emisiones (URE)- que deriven de los pagos basados en resultados y que se acrediten como créditos TREES.
La argumentación boliviana parte del artículo 348 incisos I y II de la Constitución Política del Estado (CPE) que establece que los recursos naturales -incluyendo el agua, el aire, los bosques y cualquier elemento susceptible de aprovechamiento- son de carácter estratégico y de interés público para el desarrollo del país. Por tanto, la administración de estos recursos naturales corresponde al Estado (artículo 349). Al igual que el control y dirección de la exploración, explotación, industrialización, transporte y comercialización de los recursos naturales estratégicos (artículo 351).
Bajo esta premisa, la propuesta boliviana interpreta que las URE son de hecho un recurso natural “derivadas de los bosques” de carácter estratégico y de interés público y, por tanto, susceptible al aprovechamiento por el Estado.
El meollo de la argumentación boliviana se centra en el artículo 357 de la CPE. Este artículo establece que, al ser propiedad social de los bolivianos, la propiedad de los recursos naturales no poden ser inscritos por ninguna empresa u persona nacional o extranjera en mercados de valores, ni pueden ser utilizados como medios para operaciones financieras de titularización o seguridad; reconociendo como atribución exclusiva del Estado la anotación y registro de reservas.
En este sentido, aunque la propuesta boliviana ante LEAF especifica que la CPE “no se hace ninguna referencia específica a las reducciones y remociones de emisiones”, los que prepararon la propuesta sostienen que por “interpretación legal, la anotación o registro de la reducción y remoción de emisiones debe realizarse a través de instituciones de ámbito estatal”. Es decir, bajo esta interpretación, las URE serían considerados tanto como un recurso como también una reserva que sólo pueden ser registrados y administrados por “las instituciones de nivel estatal”.
Esto significa que, indiferentemente de donde se realicen la reducción de emisiones por deforestación y degradación del bosque, los beneficios otorgados por estas reducciones –pagos realizados por cada crédito TREES acreditado- corresponden exclusivamente al Estado. El mismo que está encomendado a garantizar un “acceso equitativo de los beneficios derivados del aprovechamiento de los recursos naturales”, con una participación prioritaria a “los territorios donde se encuentren estos recursos y a las naciones y pueblos indígenas originarios campesinos” (artículo 353).
Con relación al Territorio Indígena de Charagua, se señala que, en concordancia con los artículos 30, 304 y 353 de la CPE, a este territorio indígena “se le proporcionará un importante porcentaje de participación en los beneficios resultantes de las reducción y remoción de emisiones” según los procedimientos del Mecanismo Conjunto. Siendo que el mecanismo de distribución de beneficios se “abordará de manera progresiva y de acuerdo con las metas nacionales que determinarán la distribución de beneficios entre ambas jurisdicciones, tomando en consideración la supervisión nacional y el desarrollo de capacidades para todos los niveles de gobernanza.”
4. Las vías de transacción que busca Bolivia
Como vimos anteriormente, LEAF contempla cuatro vías para que los financiadores transfieran los pagos basados en resultados a las jurisdicciones proveedores y que estos, a la vez, registren y/o transfieran las URE que se generaron a través de estos pagos.
La propuesta que envió el gobierno boliviano especifica que su intención es participar de la iniciativa LEAF por medio de las vías de transacción uno y dos. En la vía uno, los financiadores soberanos –es decir: EE.UU, Noruega, Reino Unido y la República de Corea- proporcionan pagos basados en resultados sin tomar la titularidad de las URE. En la segunda vía, son los compradores del sector privado los que proporcionan pagos basados en resultados sin obtener la titularidad de las URE. En ambos casos, el país proveedor -en este caso Bolivia- podrá incluir la mitigación de las emisiones en la contabilidad de su CND.
Esto quiere decir que el gobierno boliviano está procurando obtener pagos basados en resultados provenientes tanto de parte de los gobiernos soberanos como de las múltiples empresas privadas que financian la Coalición LEAF; y con ello, contribuir a las “ambiciones nacionales de las CND y a la rendición de cuentas de la jurisdicción nacional, evitando cualquier venta a un solo ciclo de transacción.”
5. Perspectivas de deforestación, emisiones y financiación
La Coalición LEAF plantea compensar financieramente por cada URE certificada y emitida por el estándar ART/TREES[7]. En este sentido, para calcular las reducciones de emisiones que se logren a través de la implementación del mecanismo LEAF, el gobierno boliviano propone establecer un “sistema nacional de seguimiento forestal” para el Monitoreo, Reporte y Verificación (MRV) de emisiones por deforestación y degradación de los bosques.
Este sistema calculará la deforestación anual en las jurisdicciones propuestas y a nivel nacional, midiendo datos de actividad y factores de emisión a nivel jurisdiccional. Para contabilizar las reducciones de emisiones, se utilizará el Inventario de gases de efecto invernadero (GEI) del Grupo Intergubernamental de Expertos sobre el Cambio Climático (IPCC) actualizado para 2019. Finalmente, a fin de registrar las reducciones de emisiones como unidades de dióxido de carbono equivalente (CO2e), se propone crear una “infraestructura de registro transparente” dependiente de la Autoridad Plurinacional de la Madre Tierra (APMT)[8]; previniendo así la duplicación, el doble uso y la doble reclamación de las reducciones de emisiones que se vayan a realizar.
En este sentido se presentó a principios de 2023 el primer Nivel de Referencia de Emisiones Forestales por Deforestación (NREF) de Bolivia como punto referencial de los niveles de deforestación y de emisiones previas a la aplicación e implementación del programa de financiamiento del LEAF.
Es importante resaltar que los valores de deforestación presentados en el NREF son mayores a los registros oficiales que tenía previamente el gobierno nacional, pero subvalorados en relación a los datos registrados en plataformas internacionales de monitoreo de bosques. Algo similar sucede con las emisiones, donde los valores del NREF son mayores a los registrados en plataformas internacionales sobre cambio climático pero menores a las que consignan la Segunda y Tercera Comunicación Nacional presentadas por Bolivia ante la CMNUCC en 2009 y 2020 (Solón y Villalobos, 2023).
En todo caso, la propuesta boliviana de reducción de emisiones fue estimada en relación al promedio del quinquenio de referencia del NREF (2016-2021)[9]. En base a esta estimación, durante el primer año del financiamiento se espera una reducción del 10% de las emisiones por deforestación y degradación de bosque; seguida de una reducción del 20% en el segundo año y del 30% a partir del tercer año. Estos objetivos están alineados con las metas de la CND nacional, que busca reducir la deforestación en un 80% para el año 2030 en comparación con la línea base de 2020. Donde el 40% de estas reducciones se alcanzarían con “esfuerzo nacional” y el 60% con apoyo de “la cooperación internacional”.
De esta manera, hasta finalizar el programa de financiación (2023 al 2027), el gobierno nacional prevé obtener alrededor de 8,7 millones de URE (los créditos TREES) disponibles para acreditar las transacciones de la Coalición LEAF. Esto representaría para Bolivia –en base al precio mínimo de 10 dólares americanos por tonelada de CO2e reducido que establece la última convocatoria lanzada por la Coalición– un ingreso para el periodo establecido de alrededor de 87 millones de dólares americanos.
6. Medidas para reducir la deforestación y distribución financiera
La propuesta boliviana se sustenta en la Estrategia de Reducción de la Deforestación desarrollada a finales de 2023 en colaboración con la embajada de Suecia en Bolivia. Esta Estrategia pretende ser una especie de hoja de ruta para “implementar las medidas de mitigación y adaptación contempladas en los sectores forestales y agrícolas de la CND”. Medidas que, según la justificación de la propuesta, se basa principalmente en la reducción de la deforestación, en particular la deforestación ilegal y la deforestación en áreas protegidas.
En este sentido, los porcentajes previstos de reducción de deforestación se lograrán, según la propuesta presentada, por medio del reforzamiento de “los organismos de control y gobernanza forestal”; así como, a través de la creación de incentivos económicos “para los usuarios de los recursos en ambas regiones”. En particular, estos incentivos económicos -que se sustentarán a partir del financiamiento proporcionado por LEAF- se basan fundamentalmente en compensaciones por la disminución de emisiones (reducción de la deforestación) y, paralelamente, inversiones en actividades económicas alternativas y respetuosas con el bosque (conservación del bosque).
En cuanto a los recursos procedentes de la Coalición LEAF, se señala que serán destinados para tratar de “lograr los compromisos CND que beneficien a todos los niveles de gobernanza, al tiempo que preparen al país para el registro TREES”; así como, para financiar “actividades coherentes con los objetivos de reducir la deforestación y obtener una compensación internacional por los pagos basados en resultados”.
Estas actividades incluyen: a) desarrollar el Sistema de MRV sobre deforestación y emisiones; b) comunicar y promover la participación de las poblaciones locales para reducir la deforestación mediante educación, diálogo e intervención, así como incentivos para asegurar su participación activa en el monitoreo y control de la deforestación; y c) proporcionar financiamiento y asistencia técnica a las comunidades locales para facilitar o dar continuidad a los usos sostenibles de la tierra.
Por otro lado, sobre la distribución de los beneficios, en la propuesta señala que se darán acuerdos de distribución “siguiendo las metodologías y procedimientos del Mecanismo Conjunto” la misma que se abordará “de manera progresiva y de acuerdo con las metas nacionales que determinarán la distribución de beneficios entre ambas jurisdicciones, tomando en consideración la supervisión nacional y el desarrollo de capacidades para todos los niveles de gobernanza.”
Para ello, el gobierno nacional se compromete junto con los representantes de las jurisdicciones involucradas –Departamento de Pando y Territorio Indígena de Charagua– a diseñar “un sistema bajo la supervisión de la Autoridad Plurinacional de la Madre Tierra (APMT) para distribuir los beneficios, basándose en los esfuerzos para reducir la deforestación realizados internamente, considerando las regulaciones locales y las necesidades y derechos de las personas involucradas.”
Sin embargo, no se profundiza sobre la distribución de los beneficios entre los distintos actores involucrados en las jurisdicciones. La propuesta se enfoca sobre todo en demostrar que se garantiza una participación de las comunidades locales y pueblos indígenas, al igual que el marco de inversión para actividades destinadas a reducir la deforestación. Pero no brinda mayores detalles de cómo será la distribución de los beneficios financieros provenientes de LEAF entre los actores que deforestan y los actores que conservan el bosque.
Simplemente se menciona que “el Estado asegurará la distribución adecuada de acuerdo con los títulos de propiedad acreditados, ya sean privados, comunitarios o fiscales.” Limitándose a identificar a las asociaciones locales de recolectores y productores de productos forestales no maderables como “contrapartes clave del enfoque jurisdiccional” en el caso de Pando. Mientras que, para el Territorio Indígena de Charagua, solo se menciona que aún se está “investigando cómo involucrar a las comunidades menonitas que impulsan la deforestación dentro y fuera de la jurisdicción”.
Finalmente, se identificó al Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) como posible intermediario financiero por estar acreditado ante el Fondo Verde para el Clima (GCF por sus siglas en inglés) como canal para el desembolso de los fondos.
7. Consideraciones sobre la propuesta de LEAF Bolivia
A diferencia de las financiaciones recibidas en otras ocasiones bajo la modalidad de cooperación basada en resultados, como por ejemplo, el Programa Paisaje Madidi financiada por el Fondo de Paisajes Patrimonio del gobierno alemán[10], con LEAF el gobierno nacional busca un financiamiento climático que lo conmina a generar y acreditar Unidades de Reducción de Emisiones (URE) según los estándares de ART/TREES, para luego incluirlas en el cálculo de su CND.
La intención boliviana de participar en el instrumento financiero de LEAF está sujeta a una interpretación normativa. Como vimos, la propuesta presentada alega -en base a los artículos 348, 349, 351 y 357 de la Constitución Política del Estado- que es función del Estado la administración de las reducciones y remociones de emisiones, es decir, las URE.
Esta argumentación parte de la noción de concebir las reducciones y remociones de emisiones como un recurso y una reserva natural “derivado de los bosques”. Las mismas que pueden ser aprovechadas, administradas y comercializadas por el Estado y, por lo mismo, en función al artículo 357, ser anotadas y registradas en mercados de valor.
En otras palabras, al concebir las reducciones y remociones de emisiones tanto como un recurso como también una reserva natural, y al no existir una mención explícita en la CPE referente a las reducciones y remociones de emisiones como tal, por una “interpretación legal” se deduce que el Estado boliviano estaría facultado para inscriba reducciones y remociones de emisiones en los mercados de valor.
El meollo del argumento presentado en la propuesta boliviana gira en torno a justificar que el Estado puede legalmente inscribir URE en los mercados de valor y utilizarlas en operaciones financieras. Sin embargo, como observamos anteriormente, en las vías de transacción que aplicó Bolivia -las vías uno y dos- los financiadores no obtienen la titularidad de las reducciones y remociones de emisiones que se generen. En ambos casos, el país proveedor –es decir Bolivia- podrá incluir la mitigación de las emisiones en la contabilidad de su CND.
Dicho de otra manera, en las vías uno y dos no se contempla la figura de registro y anotación de emisiones en mercados de valor, ya que los títulos de las URE y su mitigación se quedan en el país para contribuir en alcanzar las metas de la CND. De esta forma, el argumento presentado en la propuesta boliviana cae en una incongruencia ¿Cuál es el fin de exponer todo un argumento jurídico para justificar el registro y titulación de URE si, al fin y al cabo, solo se está aplicando a un financiamiento climático?
En todo caso, en base a esta interpretación, el gobierno nacional allana el camino para acceder a un financiamiento climático por concepto de pagos basados en resultados tanto por parte de contribuyentes nacionales (la vía de transacción uno) como también por parte de empresas privadas (vía de transacción dos). Esta situación, a su vez, genera forzosamente una serie de interrogantes: ¿Por qué busca el gobierno boliviano un financiamiento proveniente de empresas privadas reconocidas por el daño ambiental y social que causan? ¿Por qué no quedarse solo en la vía de transacción uno, donde la financiación proviene de gobiernos y no así de grandes corporaciones transnacionales? ¿Cómo se ajusta esta postulación al discurso gubernamental que procura posicionarse como antiimperialista, anticapitalista y contra la mercantilización de la naturaleza?
Más allá de la incongruencia en que se sumergió la argumentación de la propuesta boliviana, las otras preguntas inevitables que surgen de la intención boliviana de acercarse a la Coalición LEAF son: ¿Qué se puede esperar como resultado de este financiamiento? ¿Ayudará a reducir los índices de deforestación en estas jurisdicciones y en el país?
Al respecto, en los últimos años fue ampliamente documentado cómo los diferentes mecanismos relacionados a la compensación de carbono u offsetting –como ser los Mecanismos de Desarrollo Limpio, REDD+, pagos por servicios ambientales y más recientemente pagos basados en resultados– no lograron resultados significativos en términos de reducción de la deforestación y degradación de los bosques (Lohmann, 2006; Monjane et. al., 2022)[11]. Más al contrario, en muchos casos se observa una continuidad e incluso un aumento en los niveles de deforestación, al igual que graves niveles de violencia y vulneraciones de los derechos de los pueblos indígenas y comunidades locales[12].
En Bolivia no hubo mucha experiencia en torno a estos mecanismos. Desde un inicio, por ejemplo, en el país se registraron apenas cinco proyectos bajo el Mecanismo de Desarrollo Limpio (MDL) en el marco del Protocolo de Kyoto; de las cuales, solo uno se relaciona con reforestación y forestación[13]. La mayoría de la experiencia en Bolivia con los mecanismos de compensación se limita más que nada a algunos pequeños proyectos por concepto de Pago por Servicios Ambientales como, por ejemplo, la de Santa Rosa cerca del Parque Nacional Amboró en los valles cruceños (Wunder, 2006), entre algunos otros proyectos menores (Robertson et. al., 2005).
En relación a REDD, en Bolivia se dieron algunas experiencias en la primera década del siglo, como ser el Proyecto de Acción Climática en el Parque Nacional Noel Kempff Mercado (Asquith et. al., 2002), al igual que algunos programas pilotos de REDD indígena que sirvieron como operaciones preparatorias para un programa de REDD-Amazonía. Sin embargo, ninguno de estos proyectos logró desarrollarse por completo y se tiene poco registro de sus repercusiones[14].
No obstante, a nivel regional existen varios casos que ejemplifican el fracaso de los distintos mecanismos bajo el esquema offsetting. Brasil es el ejemplo más contundente, sobre todo con el financiamiento basado en resultados para REDD+ de parte del Banco Alemán para el Desarrollo (KFW por sus siglas en alemán) en el estado de Acre y Mato Grosso, o recientemente los programas REDD+ en el estado de Pará. Igual de contundente son los ejemplos en Ecuador, Colombia, Costa Rica, tal como varios otros casos en África y Asia (Lohmann, 2006; Gilbertson y Reyes, 2009; Monjane et. al., 2022; Amazon Watch, 2022; Global Forest Coalition, 2020).
Más allá de los diversos casos que ponen en duda la eficiencia y los resultados de los mecanismos de compensación en evitar la deforestación y degradación de los bosques, existe un elemento adicional que llama a la reflexión: la complicidad en la reproducción de modelo viciado desde sus orígenes.
Bajo esta perspectiva, en el afán de obtener dicho financiamiento, el gobierno nacional acepta y se somete ipso facto a las complejas e insidiosas dinámicas con las que operan estos mecanismos financieros en cuales se basa el mercado voluntario de carbono de LEAF. Si bien, como mencionamos párrafos arriba, la aplicación a las vías uno y dos no se enmarca en un esquema de offsetting y el estado boliviano no venderá a LEAF los títulos de las URE obtenidas, la participación en estas vías de financiamiento implica necesariamente tener que crear y certificar créditos REDD+ de reducción de emisiones bajo los estándares ART/TREES.
Esto conlleva a un “riesgoso coqueteo” por parte del gobierno boliviano a los instrumentos financieros basados en los mercados de carbono. Coadyuvando, a final de cuentas, a que se siga expandiendo estos mecanismos relacionados al mercado, y que los principios de Business as usual y mercantilización de la naturaleza en cuales se basan los gobiernos y empresas que financian la Coalición LEAF se mantengan y se expandan.
Esta situación, además, va en contramano de las proposiciones en que se fundamenta el Mecanismo Conjunto para el Manejo Integral y Sustentable de los Bosques y de los enfoques no relacionados con el mercado reconocidos en el Acuerdo de París y cuyo precursor principal fue el Estado Plurinacional de Bolivia. Al igual que contrariarse con el discurso predominante que maneja el gobierno nacional en las distintas esferas de la CMNUCC.
Por último, al pretender acceder al financiamiento de la Coalición LEAF por medio de la vía dos, el gobierno boliviano está viabilizando que Bayer, Nestlé, BlackRock, Delta Air Lines, Amazon y otras empresas contaminadoras que financian la Coalición LEAF puedan realizar un infame lavado de su imagen institucional (greenwashing). Es decir, bajo este enfoque, el gobierno boliviano se vuelve un “cómplice indirecto” de la evasión de responsabilidades que corresponden a estas empresas conocidas por su gran contribución en las emisiones de GEI globales, el cambio climático, la destrucción de los bosques, la degradación de la naturaleza y el atropello de los derechos humanos y colectivos.
Esta situación resalta la complejidad y la controversia inherente a estos mecanismos financieros. Al tiempo que nos obliga a iniciar un debate crítico sobre la coherencia de la propuesta boliviana, los posibles impactos y riesgos asociados a estos mecanismos, y el papel que tienen las comunidades locales y pueblos indígenas. Es en medio de estas complejidades, y más allá del financiamiento externo, que surge la necesidad de promover un proceso de diálogo informado, transparente e inclusivo orientado a la construcción de una política participativa de gestión y protección integral del bosque.
Referencias
Amazon Watch (2022). Una hoja de un libro antiguo. ¿Cómo la coalición leaf permite el colonialismo del mercado de carbono? Disponible en: https://amazonwatch.org/wp-content/uploads/2022/06/LEAF-Briefer-Spanish-6-6-2022.pdf
Asquith, N., Vargas, M.T. y Smith, J. (2002). Can Forest-Protection Carbon Projects Improve Rural Livelihoods? Analysis of the Noel Kempff Mercado Climate Action Project, Bolivia. En: Mitigation and Adaptation Strategies for Global Change. 7: 323–337, 2002.
Gilbertson, T y Reyes, O. (2009). Carbon Trading: How it works and why it fails. En: Critical Currents. No. 7, November 2009, Dag Hammarskjöld Foundation. Disponible en: https://www.tni.org/files/download/carbon-trading-booklet.pdf
Global Forest Coalition (2020). 15 years of REDD+ Has it been worth the money? Global Forest Coalition. Septiembre 2020. Disponible en: https://globalforestcoalition.org/wp-content/uploads/2020/09/REDD-briefing.pdf
González, J. H. (2017). Resistencia propositiva: El rol de Bolivia frente al Programa REDDplus. Disponible en: https://www.researchgate.net/publication/334634477_Resistencia_propositiva_El_rol_de_Bolivia_frente_al_Programa_REDDplus
Lohmann, L. (2006). Carbon Trading: A critical conversation on climate change, privatization and power. Development dialogue. No 48. Dag Hammarskjöld Centre. Septiembre 2006. Disponible en: http://www.daghammarskjold.se/wp-content/uploads/2006/09/carbon_trading_web.pdf
Monjane, B. et al. (2022). 15 años de REDD: Un mecanismo intrínsecamente corrupto. Movimiento Mundial por los Bosques Tropicales (WRM): Montevideo-Uruguay. Disponible en: https://www.wrm.org.uy/sites/default/files/2022-05/REDD_15_anos_ESP_1.pdf
Pacheco, D. (2014). Hacia la descolonización de las políticas ambientales y de los bosques: El mecanismo conjunto de mitigación y adaptación para el manejo integral y sustentable de los bosques y la Madre Tierra. Fundación Cordillera. Universidad de la Cordillera: La Paz-Bolivia. Disponible en: https://www.bivica.org/files/bosques-politica_bolivia.pdf
Robertson, N. y Wunder, S. (2005). Fresh Tracks in the Forest. Assessing Incipient Payments for Environmental Services Initiatives in Bolivia. Centro Internacional de Investigación Forestal CIFOR, Bogor, Indonesia, 2005.
Rojas, R. (coord.) (2013). Concreción de acciones del Mecanismo Conjunto de Mitigación y Adaptación para el Manejo Integral y Sustentable de Bosques, en los territorios priorizados – Chiquitanía Norte, Norte de La Paz, Pando y Riberalta. Centro de Investigación y Promoción del Campesinado (CIPCA). Disponible en: https://www.cipca.org.bo/docs/publications/es/205_documento-mejorado.pdf
Solón, P. y Villalobos, G. (2023). Bolivia rompe récord de deforestación y de emisiones de gases de efecto invernadero. Fundación Solón. Disponible en: https://fundacionsolon.org/2023/06/20/bolivia-rompe-record-de-deforestacion-y-de-emisiones-de-gases-de-efecto-invernadero/
Wunder, S. (2006). Pagos por servicios ambientales: Principios básicos esenciales. Occasional Paper No 42. Centro Internacional de Investigación Forestal CIFOR. Disponible en: https://www.cifor.org/publications/pdf_files/OccPapers/OP-42S.pdf
[1] El Estándar de Excelencia Ambiental REDD+ (TREES por sus siglas en inglés)) es un sistema de medición, seguimiento, notificación y verificación de las reducciones y absorciones de emisiones del sector forestal operado por la Arquitectura para las Transacciones REDD+ (ART por sus siglas en inglés); un programa autónomo, independiente y voluntario que desarrolla y administra procedimientos estandarizados para acreditar las reducciones y absorciones de emisiones de los programas REDD+ nacionales y subnacionales. Básicamente, ART se constituye en una certificadora que valida las Unidades de Reducción de Emisiones bajo los parámetros de proyectos REDD+ jurisdiccionales. Véase: LEAF: La Coalición para la Reducción de las Emisiones mediante la Aceleración del Financiamiento Forestal
[2] En la propuesta enviada a la Coalición LEAF, se hace referencia al Mecanismo Conjunto como el Mecanismo Conjunto de Mitigación y Adaptación o MCMA.
[3] La base propositiva de este mecanismo se fundamenta en: la no mercantilización de las funciones ambientales del bosque, el manejo integral y sustentable de los mismos tomando en cuenta las prácticas locales y tradicionales, la promoción de las múltiples funciones de los bosques, la complementariedad de derechos, deberes y obligaciones (con énfasis en los pueblos indígenas) y el posicionamiento de los bosques desde una visión holística e integral (González, 2017).
[4] Véase también: https://unfccc.int/files/bodies/awg-lca/application/pdf/mecanismo_conjunto_final.pdf
[5] Los créditos TREES son Unidades de Reducción de Emisiones (créditos de carbono) certificados bajo el estándar TREES registrados y emitidos por ART. Véase LEAF: La Coalición para la Reducción de las Emisiones mediante la Aceleración del Financiamiento Forestal
[6] En comparación, en el caso de Brasil cada estado federado postuló independientemente a los fondos de LEAF y estos gobiernos subnacionales, al ser los dueños de los derechos de carbono, administran los fondos provenientes de los créditos TREES.
[7] Véase LEAF: La Coalición para la Reducción de las Emisiones mediante la Aceleración del Financiamiento Forestal
[8] Estableciéndose a la Autoridad Plurinacional de la Madre Tierra (APMT) como la autoridad encargada de administrar el Mecanismo Conjunto de Mitigación y Adaptación (MCMA) y del Monitoreo Integrado de la Madre Tierra y Cambio Climático (MTCC)
[9] Según NREF, durante el periodo evaluado (2016-2021), 2.3 millones de hectáreas fueron deforestadas y 596 millones de toneladas de CO2e fueron emitidas por deforestación en toda Bolivia, a una media de 387.048 hectáreas deforestadas y 99.390.557 toneladas de CO2e. Siendo el 2021 el año más crítico, con más de 583 millón de hectáreas deforestadas y 173 millones de toneladas de CO2e emitidos por dicha deforestación (Solón y Villalobos, 2023)
[10] The Legacy Landscapes Fund” (Fondo para Paisajes Patrimonio), fue establecido por el Gobierno de Alemania por medio del Banco de Desarrollo Alemán (KfW por sus siglas en alemán) en alianza con la Fundación Gordon & Betty Moore y es un fondo que finanza programas de conservación por medio de pagos basados en resultados. En Bolivia, el Parque Nacional y Área Natural de Manejo Integral Madidi fue el receptor de un fondo -el Programa Legacy Landscapes Madidi- por 15 millones de dólares americanos por 15 años. Pago que se realiza anualmente luego de una evaluación de los resultados obtenidos. Véase: https://bolivia.wcs.org/es-es/Paisajes/Programa-Legacy-Landscapes-Madidi/Objetivos-del-programa.aspx y https://legacylandscapes.org/wp-content/uploads/2023/04/230420-LLF-Jahresbericht-2022_17_low.pdf
[11] Véase también: http://www.carbontradewatch.org/downloads/publications/REDD_key_arguments.pdf y http://www.carbontradewatch.org/index.php?option=com_customproperties&task=tag&ordering=newest&Itemid=79&tagId=24&content_element=content&show_section=2
[12] Véase: https://www.wrm.org.uy/bulletin-articles/redd-and-the-green-economy-exacerbate-oppression-and-deforestation-in-para-brazil; https://www.wrm.org.uy/15-years-of-redd-Acre-impacts-on-indigenous-women-and-female-extrativistas y http://www.carbontradewatch.org/downloads/publications/REDD_key_arguments.pdf
[13] El proyecto de reforestación y forestación con la Federación de Comunidades Agropecuarias de Rurrenabaque (FECAR), la Fundación Centro Técnico Forestal (CETEFOR) y la Asociación Accidental Cetefor-Sicirec, registrado en 2009 y con el apoyo financiero de Bélgica, generó 4.341 toneladas de CO2e por año. Según la base de datos de la CMNUCC, tiene un periodo de acreditación vigente hasta 2029. Véase también: https://unfccc.int/resource/docs/natc/bolnc2exsums.pdf
[14] Véase: https://unfccc.int/resource/docs/natc/bolnc2exsums.pdf
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