Desde 2014, la Ley 535 de Minería y Metalurgia se presentó como la promesa de un régimen responsable, sostenible y soberano. Más de una década después, esa promesa se ha vaciado de contenido: el sector minero boliviano está marcado por la ineficacia, la permisividad y una preocupante subordinación a intereses económicos. La evidencia es clara: miles de actores mineros preconstituidos continúan operando sin concluir su proceso de adecuación a la norma, protegidos por resoluciones ministeriales que prolongan plazos y posponen indefinidamente la reversión de derechos mineros, perpetuando las distorsiones que la ley aseguraba combatir.
Todos los actores con derechos mineros preconstituidos —es decir, personas naturales o jurídicas que contaban con concesiones o permisos anteriores a la promulgación de la Ley 535— están obligados a formalizar su situación mediante la firma de un Contrato Administrativo Minero (CAM). Para ello, deben presentar ciertos requisitos que acrediten su actividad. Con el objetivo de homogeneizar y organizar esta transición, la Ley 535 reclasificó a todos estos derechos como Autorizaciones Transitorias Especiales (ATEs).
Según el artículo 186 de dicha ley, las ATEs que no concluyan su proceso de adecuación están sujetas a un proceso de reversión, pasando nuevamente a administración del Estado. No obstante, la misma norma establece que los actores mineros con ATEs pueden continuar desarrollando actividades mientras dure el proceso de adecuación. Es así que en base al reglamento de adecuación se estipula que el proceso comprenda dos años y medio desde enero del 2017 previendo concluir en junio del 2019. Sin embargo, llegado la fecha limite no existió pronunciamiento oficial del proceso ni del avance ni de las acciones posteriores.
Recién en diciembre de 2019 —seis meses después de vencido el plazo original— el Ministerio de Minería y Metalurgia emitió la Resolución Ministerial 297/2019, otorgando una primera ampliación de 90 días (ver tabla 1). Esta prórroga permitía que los actores mineros que aún no hubieran presentado sus solicitudes lo hicieran hasta abril de 2020. Sin embargo, pocos días antes de concluir este nuevo plazo, se declaró la cuarentena total en el país. La AJAM utilizó esta coyuntura como argumento para suspender cualquier pronunciamiento sobre el proceso de adecuación hasta que se levantaran las restricciones derivadas del COVID-19. Finalizada esta etapa, se promulgó una segunda resolución ministerial que volvió a ampliar los plazos para la entrega de documentos, esta vez hasta mayo de 2021.
Estas dos primeras ampliaciones sentaron el precedente para otras ocho resoluciones posteriores, todas emitidas bajo una lógica permisiva y complaciente hacia los actores mineros con derechos preconstituidos. En total, fueron once resoluciones ministeriales consecutivas (ver tabla 1) que extendieron los plazos de adecuación, siendo la última aprobada en mayo de 2025 y fijando como fecha límite noviembre del mismo año. Todas ellas beneficiaron no solo a los titulares de ATEs, sino también a la propia AJAM, al permitirle justificar su inacción y falta de operatividad administrativa mediante mecanismos formales de un proceso que la misma institución diseñó.
Este conjunto de ampliaciones dilató indefinidamente la aplicación del artículo 186 de la Ley 535, el cual establece que las ATEs que no concluyan su adecuación deben ser revertidas al Estado. En lugar de dar cumplimiento a esta norma, las resoluciones permitieron que los actores mineros continuaran operando sin control, sin formalización y sin cumplir con las obligaciones laborales, sociales y ambientales establecidas por el nuevo régimen.
Lo que estas prórrogas encubren es una flexibilización normativa indebida. Si bien el marco legal contempla plazos concretos, su repetida postergación ha vaciado de contenido su carácter obligatorio. Esto ha generado una situación donde la ley pierde fuerza vinculante y se vuelve vulnerable a reinterpretaciones técnico-jurídicas discrecionales, que permiten alargar indefinidamente los procesos sin consecuencias para los incumplidores.
En este contexto, se configura una paradoja normativa: mientras la ley exige adecuación como condición para la legalidad de la actividad minera, las resoluciones ministeriales operan como válvulas de escape que permiten a muchos actores eludir esa exigencia. Como resultado, se perpetúa un modelo de tolerancia institucional hacia la informalidad minera, bajo el argumento de mantener la estabilidad del sector o resguardar intereses económicos supuestamente estratégicos. Sin embargo, el costo es alto: se debilita el principio de legalidad, se posterga la fiscalización ambiental y se pierde la oportunidad de sanear estructuralmente el régimen minero boliviano.
Más allá del hecho central de las once resoluciones ministeriales —cuyo principal efecto fue prorrogar el proceso de reversión y permitir que los actores mineros con ATEs continúen operando bajo una norma flexibilizada y una AJAM inoperante—, emerge una pregunta clave: ¿quiénes han sido los principales beneficiarios de estas ampliaciones?
La respuesta se puede encontrar en los mismos documentos normativos. Cada resolución incluye, además del marco legal que justifica la prórroga, un conjunto de solicitudes formales enviadas por instituciones mineras, en las que piden la extensión de los plazos. Aunque los argumentos específicos que respaldan estas solicitudes no siempre están disponibles, los nombres que figuran en las resoluciones no son ajenos al poder institucional del sector minero boliviano.
La Ley N.º 535 reconoce tres tipos de actores mineros: el estatal, el privado y el cooperativista. Las resoluciones ministeriales mencionadas muestran que los tres sectores han solicitado y se han beneficiado de las prórrogas. Esto evidencia que el aplazamiento del proceso de reversión no responde a presiones de un solo actor, sino que atraviesa el conjunto del régimen minero boliviano, afectando a su estructura institucional en su totalidad (ver Tabla 2).
Lejos de tratarse de demandas individuales o aisladas, la solicitud de ampliaciones ha sido articulada institucionalmente, sobre todo en los sectores privado y cooperativista. En estos casos, no aparecen como solicitantes los titulares de ATEs, sino las federaciones representativas, lo cual sugiere que buscan tanto respaldo político como capacidad de presión colectiva.
Por su parte, también el actor estatal ha figurado como solicitante. En particular, la empresa COMIBOL aparece mencionada en casi todas las resoluciones, justificando la necesidad de más tiempo para completar su adecuación. Este hecho revela que incluso el Estado —en su rol empresarial— ha enfrentado dificultades para cumplir con el proceso legal que él mismo impulsa.
Aunque no existen datos oficiales desagregados sobre la distribución precisa de las ATEs según tipo de actor, estimaciones basadas en entrevistas con exfuncionarios del Ministerio de Minería y Metalurgia sugieren la siguiente proporción: alrededor del 10 % de las ATEs estarían en manos de cooperativas mineras, el 45 % en manos de empresas privadas y el 45 % restante en manos de empresas estatales. En conjunto, estas ATEs abarcarían aproximadamente 700.000 hectáreas, una superficie equivalente a dos tercios del Salar de Uyuni.
Este dato territorial permite dimensionar el verdadero alcance de los intereses en juego: el proceso de adecuación no ha avanzado no solo por dificultades técnicas o administrativas, sino porque la reversión de estos derechos implicaría una pérdida significativa de áreas extractivas para todos los sectores involucrados. La resistencia institucional a cumplir con la reversión se explica entonces por la magnitud del impacto que ello supondría sobre el mapa del poder minero nacional.
Captura institucional y postergación de la reversión minera
Las once resoluciones ministeriales que ampliaron los plazos para que los actores mineros con ATEs puedan adecuarse a la Ley 535 tienen, al menos, dos implicaciones clave. La primera es que constituyen una estrategia multiactoral orientada a evitar el proceso de reversión de derechos mineros al Estado. Esta estrategia, sostenida por actores cooperativistas, privados y estatales, busca preservar una superficie considerable de territorio bajo control del sector minero, evitando que retorne a la administración pública. Detrás de cada prórroga no solo hay una extensión de plazos, sino un esfuerzo por mantener intereses económicos, territoriales y políticos que se verían seriamente afectados si la reversión se ejecutara conforme al artículo 186 de la ley.
La segunda implicación es la captura blanda de instituciones estatales como la AJAM, cuyas acciones muestran un alineamiento con los intereses de los actores mineros. Las resoluciones ministeriales, al ser normas administrativas de carácter secundario, han sido utilizadas como dispositivos para eludir el cumplimiento de la ley, permitiendo a los titulares de ATEs seguir operando sin haber firmado el Contrato Administrativo Minero. Mientras el proceso de adecuación siga «en curso», las actividades extractivas están amparadas legalmente, aunque con una notable falta de fiscalización efectiva.
Este vacío institucional genera un escenario de flexibilización de las obligaciones sociales, laborales y ambientales. Si bien algunas ATEs pagan regalías o patentes, al no haberse formalizado mediante un CAM, no existe una línea base clara que permita exigir el cumplimiento de normas ambientales o sociales. Esto debilita los mecanismos de control del Estado y permite que la extracción continúe bajo condiciones poco transparentes y, en muchos casos, irregulares.
En consecuencia, las resoluciones ministeriales han devenido en herramientas normativas que facilitan el incumplimiento de la ley. La constante prórroga del proceso de reversión no solo posterga indefinidamente una obligación legal, sino que instala un precedente peligroso: el de una ley que puede suspenderse de facto mediante instrumentos secundarios, siempre que haya voluntad política y presión de sectores poderosos.
Esta situación se entrecruza inevitablemente con el calendario electoral boliviano. El último plazo de adecuación vence en noviembre de 2025, el mismo mes en que se posesionará el próximo gobierno, ya sea en primera o segunda vuelta. Esto abre interrogantes fundamentales:
¿Emitirá el gobierno actual una nueva prórroga antes de entregar el poder?
¿Asumirá el próximo gobierno una postura distinta o continuará con la cadena de ampliaciones?
¿Se ejecutará finalmente el proceso de reversión sobre aquellas ATEs que no cumplieron?
¿Qué estrategias desplegarán los actores mineros antes y después de las elecciones?
Estas y otras preguntas comienzan a perfilar el futuro del régimen minero boliviano. Todo indica que los sectores involucrados ya se encuentran movilizados, buscando acuerdos con los distintos candidatos presidenciales y asegurando su permanencia, al margen del signo político del próximo gobierno.
En este contexto, evaluar el estado actual del proceso de adecuación se vuelve indispensable. Más allá de las prórrogas, es necesario reflexionar sobre el grado de éxito o fracaso administrativo de este proceso. Esa será precisamente la materia de análisis del próximo artículo partiendo de las mismas cifras de adecuación que maneja la AJAM.
fundacionsolon.org 
Por Fernando Alcons Salluco
Desde 2014, la Ley 535 de Minería y Metalurgia se presentó como la promesa de un régimen responsable, sostenible y soberano. Más de una década después, esa promesa se ha vaciado de contenido: el sector minero boliviano está marcado por la ineficacia, la permisividad y una preocupante subordinación a intereses económicos. La evidencia es clara: miles de actores mineros preconstituidos continúan operando sin concluir su proceso de adecuación a la norma, protegidos por resoluciones ministeriales que prolongan plazos y posponen indefinidamente la reversión de derechos mineros, perpetuando las distorsiones que la ley aseguraba combatir.
Todos los actores con derechos mineros preconstituidos —es decir, personas naturales o jurídicas que contaban con concesiones o permisos anteriores a la promulgación de la Ley 535— están obligados a formalizar su situación mediante la firma de un Contrato Administrativo Minero (CAM). Para ello, deben presentar ciertos requisitos que acrediten su actividad. Con el objetivo de homogeneizar y organizar esta transición, la Ley 535 reclasificó a todos estos derechos como Autorizaciones Transitorias Especiales (ATEs).
Según el artículo 186 de dicha ley, las ATEs que no concluyan su proceso de adecuación están sujetas a un proceso de reversión, pasando nuevamente a administración del Estado. No obstante, la misma norma establece que los actores mineros con ATEs pueden continuar desarrollando actividades mientras dure el proceso de adecuación. Es así que en base al reglamento de adecuación se estipula que el proceso comprenda dos años y medio desde enero del 2017 previendo concluir en junio del 2019. Sin embargo, llegado la fecha limite no existió pronunciamiento oficial del proceso ni del avance ni de las acciones posteriores.
Recién en diciembre de 2019 —seis meses después de vencido el plazo original— el Ministerio de Minería y Metalurgia emitió la Resolución Ministerial 297/2019, otorgando una primera ampliación de 90 días (ver tabla 1). Esta prórroga permitía que los actores mineros que aún no hubieran presentado sus solicitudes lo hicieran hasta abril de 2020. Sin embargo, pocos días antes de concluir este nuevo plazo, se declaró la cuarentena total en el país. La AJAM utilizó esta coyuntura como argumento para suspender cualquier pronunciamiento sobre el proceso de adecuación hasta que se levantaran las restricciones derivadas del COVID-19. Finalizada esta etapa, se promulgó una segunda resolución ministerial que volvió a ampliar los plazos para la entrega de documentos, esta vez hasta mayo de 2021.
Estas dos primeras ampliaciones sentaron el precedente para otras ocho resoluciones posteriores, todas emitidas bajo una lógica permisiva y complaciente hacia los actores mineros con derechos preconstituidos. En total, fueron once resoluciones ministeriales consecutivas (ver tabla 1) que extendieron los plazos de adecuación, siendo la última aprobada en mayo de 2025 y fijando como fecha límite noviembre del mismo año. Todas ellas beneficiaron no solo a los titulares de ATEs, sino también a la propia AJAM, al permitirle justificar su inacción y falta de operatividad administrativa mediante mecanismos formales de un proceso que la misma institución diseñó.
Este conjunto de ampliaciones dilató indefinidamente la aplicación del artículo 186 de la Ley 535, el cual establece que las ATEs que no concluyan su adecuación deben ser revertidas al Estado. En lugar de dar cumplimiento a esta norma, las resoluciones permitieron que los actores mineros continuaran operando sin control, sin formalización y sin cumplir con las obligaciones laborales, sociales y ambientales establecidas por el nuevo régimen.
Lo que estas prórrogas encubren es una flexibilización normativa indebida. Si bien el marco legal contempla plazos concretos, su repetida postergación ha vaciado de contenido su carácter obligatorio. Esto ha generado una situación donde la ley pierde fuerza vinculante y se vuelve vulnerable a reinterpretaciones técnico-jurídicas discrecionales, que permiten alargar indefinidamente los procesos sin consecuencias para los incumplidores.
En este contexto, se configura una paradoja normativa: mientras la ley exige adecuación como condición para la legalidad de la actividad minera, las resoluciones ministeriales operan como válvulas de escape que permiten a muchos actores eludir esa exigencia. Como resultado, se perpetúa un modelo de tolerancia institucional hacia la informalidad minera, bajo el argumento de mantener la estabilidad del sector o resguardar intereses económicos supuestamente estratégicos. Sin embargo, el costo es alto: se debilita el principio de legalidad, se posterga la fiscalización ambiental y se pierde la oportunidad de sanear estructuralmente el régimen minero boliviano.
Más allá del hecho central de las once resoluciones ministeriales —cuyo principal efecto fue prorrogar el proceso de reversión y permitir que los actores mineros con ATEs continúen operando bajo una norma flexibilizada y una AJAM inoperante—, emerge una pregunta clave: ¿quiénes han sido los principales beneficiarios de estas ampliaciones?
La respuesta se puede encontrar en los mismos documentos normativos. Cada resolución incluye, además del marco legal que justifica la prórroga, un conjunto de solicitudes formales enviadas por instituciones mineras, en las que piden la extensión de los plazos. Aunque los argumentos específicos que respaldan estas solicitudes no siempre están disponibles, los nombres que figuran en las resoluciones no son ajenos al poder institucional del sector minero boliviano.
La Ley N.º 535 reconoce tres tipos de actores mineros: el estatal, el privado y el cooperativista. Las resoluciones ministeriales mencionadas muestran que los tres sectores han solicitado y se han beneficiado de las prórrogas. Esto evidencia que el aplazamiento del proceso de reversión no responde a presiones de un solo actor, sino que atraviesa el conjunto del régimen minero boliviano, afectando a su estructura institucional en su totalidad (ver Tabla 2).
Lejos de tratarse de demandas individuales o aisladas, la solicitud de ampliaciones ha sido articulada institucionalmente, sobre todo en los sectores privado y cooperativista. En estos casos, no aparecen como solicitantes los titulares de ATEs, sino las federaciones representativas, lo cual sugiere que buscan tanto respaldo político como capacidad de presión colectiva.
Por su parte, también el actor estatal ha figurado como solicitante. En particular, la empresa COMIBOL aparece mencionada en casi todas las resoluciones, justificando la necesidad de más tiempo para completar su adecuación. Este hecho revela que incluso el Estado —en su rol empresarial— ha enfrentado dificultades para cumplir con el proceso legal que él mismo impulsa.
Aunque no existen datos oficiales desagregados sobre la distribución precisa de las ATEs según tipo de actor, estimaciones basadas en entrevistas con exfuncionarios del Ministerio de Minería y Metalurgia sugieren la siguiente proporción: alrededor del 10 % de las ATEs estarían en manos de cooperativas mineras, el 45 % en manos de empresas privadas y el 45 % restante en manos de empresas estatales. En conjunto, estas ATEs abarcarían aproximadamente 700.000 hectáreas, una superficie equivalente a dos tercios del Salar de Uyuni.
Este dato territorial permite dimensionar el verdadero alcance de los intereses en juego: el proceso de adecuación no ha avanzado no solo por dificultades técnicas o administrativas, sino porque la reversión de estos derechos implicaría una pérdida significativa de áreas extractivas para todos los sectores involucrados. La resistencia institucional a cumplir con la reversión se explica entonces por la magnitud del impacto que ello supondría sobre el mapa del poder minero nacional.
Captura institucional y postergación de la reversión minera
Las once resoluciones ministeriales que ampliaron los plazos para que los actores mineros con ATEs puedan adecuarse a la Ley 535 tienen, al menos, dos implicaciones clave. La primera es que constituyen una estrategia multiactoral orientada a evitar el proceso de reversión de derechos mineros al Estado. Esta estrategia, sostenida por actores cooperativistas, privados y estatales, busca preservar una superficie considerable de territorio bajo control del sector minero, evitando que retorne a la administración pública. Detrás de cada prórroga no solo hay una extensión de plazos, sino un esfuerzo por mantener intereses económicos, territoriales y políticos que se verían seriamente afectados si la reversión se ejecutara conforme al artículo 186 de la ley.
La segunda implicación es la captura blanda de instituciones estatales como la AJAM, cuyas acciones muestran un alineamiento con los intereses de los actores mineros. Las resoluciones ministeriales, al ser normas administrativas de carácter secundario, han sido utilizadas como dispositivos para eludir el cumplimiento de la ley, permitiendo a los titulares de ATEs seguir operando sin haber firmado el Contrato Administrativo Minero. Mientras el proceso de adecuación siga «en curso», las actividades extractivas están amparadas legalmente, aunque con una notable falta de fiscalización efectiva.
Este vacío institucional genera un escenario de flexibilización de las obligaciones sociales, laborales y ambientales. Si bien algunas ATEs pagan regalías o patentes, al no haberse formalizado mediante un CAM, no existe una línea base clara que permita exigir el cumplimiento de normas ambientales o sociales. Esto debilita los mecanismos de control del Estado y permite que la extracción continúe bajo condiciones poco transparentes y, en muchos casos, irregulares.
En consecuencia, las resoluciones ministeriales han devenido en herramientas normativas que facilitan el incumplimiento de la ley. La constante prórroga del proceso de reversión no solo posterga indefinidamente una obligación legal, sino que instala un precedente peligroso: el de una ley que puede suspenderse de facto mediante instrumentos secundarios, siempre que haya voluntad política y presión de sectores poderosos.
Esta situación se entrecruza inevitablemente con el calendario electoral boliviano. El último plazo de adecuación vence en noviembre de 2025, el mismo mes en que se posesionará el próximo gobierno, ya sea en primera o segunda vuelta. Esto abre interrogantes fundamentales:
¿Emitirá el gobierno actual una nueva prórroga antes de entregar el poder?
¿Asumirá el próximo gobierno una postura distinta o continuará con la cadena de ampliaciones?
¿Se ejecutará finalmente el proceso de reversión sobre aquellas ATEs que no cumplieron?
¿Qué estrategias desplegarán los actores mineros antes y después de las elecciones?
Estas y otras preguntas comienzan a perfilar el futuro del régimen minero boliviano. Todo indica que los sectores involucrados ya se encuentran movilizados, buscando acuerdos con los distintos candidatos presidenciales y asegurando su permanencia, al margen del signo político del próximo gobierno.
En este contexto, evaluar el estado actual del proceso de adecuación se vuelve indispensable. Más allá de las prórrogas, es necesario reflexionar sobre el grado de éxito o fracaso administrativo de este proceso. Esa será precisamente la materia de análisis del próximo artículo partiendo de las mismas cifras de adecuación que maneja la AJAM.
Comparte esto: