TUNUPA 111: La Lupa Perdida, Análisis de la Evaluación de Impacto Ambiental en Bolivia

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Recuperemos y revolucionemos la lupa perdida

El presente texto está dirigido sobre todo a los defensores de la naturaleza y a los representantes de los pueblos indígenas.  En esta publicación hemos buscado sistematizar de manera accesible algunos de los elementos centrales sobre la Evaluación de Impacto Ambiental tanto a nivel internacional como nacional.

Los procesos e instrumentos de Evaluación de Impacto Ambiental son fundamentales para evitar que se produzca un nuevo ecocidio en Bolivia como el ocurrido durante los incendios en la Chiquitania el año 2019.

La problemática de la Evaluación de Impacto Ambiental en general ha estado constreñida a círculos de especialistas en la materia. Nuestro objetivo no es hacer una cartilla sobre buenas prácticas de Evaluación de Impacto Ambiental. Buscamos analizar los avances y retrocesos que se han producido en las últimas décadas y proponer algunos caminos que nos permitan no sólo incorporar los avances a nivel internacional, sino  explorar nuevos caminos para incorporar los principios de los Derechos de la Madre Tierra en el proceso de Evaluación de Impacto Ambiental.

Estamos convencidos que el desafío es no sólo recuperar la lupa perdida de la evaluación de impactos ambientales sino pulir su lente para que nos permita develar la complejidad de esta problemática que se ha agravado por la crisis sistémica que  vivimos en el planeta.

Lo invitamos a leer el TUNUPA N°111 en su totalidad aquí en formato pdf o lea los artículos individuales en el siguiente índice:

Conflicto de intereses y falta de justicia en la Evaluación de Impacto Ambiental

Los Estudios de Evaluación de Impacto Ambiental (EEIA) vienen siendo realizados en Bolivia por las mismas empresas interesadas en la ejecución de dichos  proyectos. En este contexto no cumplen con los criterios de objetividad para evaluar los posibles impactos ambientales.

La normativa boliviana no fija criterios para garantizar la independencia y neutralidad de quienes  realizan los estudios de impacto ambiental. Esta situación se agrava cuando se trata de proyectos promovidos por el poder ejecutivo.

Según la normativa vigente, la máxima Autoridad Ambiental Competente Nacional (AACN) encargada de la categorización, revisión de los EEIA, aprobación de las Licencias Ambientales y seguimiento de los proyectos de mayor envergadura, es el Viceministerio de Medio Ambiente, Biodiversidad, Cambios Climáticos y de Gestión y Desarrollo Forestal. 

Desde que Juan Pablo Ramos Morales renunciara en el 2010 como Viceministro de Medio Ambiente, por negarse a firmar la licencia ambiental para la construcción de la carretera Villa Tunari – San Ignacio Moxos que atraviesa por el TIPNIS, el gobierno de Evo Morales designó a funcionarios absolutamente sumisos para facilitar la aprobación ambiental de los proyectos del ejecutivo. Está situación se mantiene durante el gobierno de Añez y lo más seguro es que continúe mientras no se cree una Autoridad Ambiental Competente que tenga autonomía del gobierno central.

Después de más de dos décadas de aplicación de la Ley 1333 es evidente que se necesita una profunda reforma institucional para que la AACN pueda actuar con la libertad necesaria para evaluar, aprobar, rechazar y dar seguimiento a los procesos de EIA. 

La construcción de una institucionalidad ambiental autónoma del poder ejecutivo requiere de una articulación con nuevas instancias como la Defensoría de la Madre Tierra, que fueron creadas hace una década atrás, pero que no fueron implementadas precisamente para no entorpecer a nivel ambiental la aprobación de los proyectos del gobierno central.

Aunque la normativa ambiental establece recursos para que la población pueda impugnar las decisiones de la Autoridad Ambiental Competente, la práctica es que en general hay una denegación de justicia en casi todos los reclamos que se han presentado por temas ambientales.

El problema de la Evaluación de Impacto Ambiental en Bolivia es extremadamente complejo de resolver porque no existe la independencia necesaria entre el poder ejecutivo y el poder judicial. Esta subordinación de jueces y fiscales al gobierno de turno no es exclusiva del anterior gobierno de Evo Morales. En la actualidad los jueces y fiscales designados por el anterior régimen se han vuelto funcionales al nuevo gobierno para mantenerse en sus cargos sin entrar en conflicto con los nuevos gobernantes.

El acceso a la justicia en materia ambiental requiere de cambios profundos a nivel de la cultura de los servidores públicos y de la población en general entorno al ejercicio del poder, la justicia y la gestión ambiental.

Sin información ni consulta real en la Evaluación de Impacto Ambiental en Bolivia

A pesar de que la normativa ambiental establece el derecho de la población a tener acceso a la información, en los hechos no son de acceso público las Fichas Ambientales, los Estudios de Evaluación de Impacto Ambiental (EEIA), los Programas de Prevención y Mitigación (PPM), los Planes de Aplicación y Seguimiento Ambiental (PASA), las Auditorias Ambientales y otros documentos del proceso de Evaluación de Impacto Ambiental (EIA).

El sitio web del Sistema Nacional de Información Ambiental sólo consigna licencias ambientales (Declaratoria de Impacto Ambiental) sin incluir EEIA, PPM, PASA y otros documentos fundamentales.

En las reuniones de consulta pública las empresas tanto públicas como privadas sólo comparten información muy escueta enfocada a destacar las virtudes del proyecto y no a mostrar los diferentes impactos que se pueden producir en el mediano y largo plazo.

Sin acceso a la información es imposible poder realizar EEIA participativos que tomen en cuenta las preocupaciones de las poblaciones a ser afectadas.

La normativa sobre EIA en Bolivia no ha incorporado de manera efectiva la consulta para el consentimiento previo, libre e informado para pueblos indígenas del Convenio 169 de la OIT. El año 2007 hubo un avance relativo y coyuntural en el sector de hidrocarburos con la aprobación del DS 29033, pero pronto esta norma se empezó a flexibilizar y no se generalizó, ni amplió a todos las actividades, obras y proyectos de otros sectores como correspondía. 

Tampoco se incorporó en la reglamentación de la EIA el proceso de consulta previa libre e informada a toda población afectada (no sólo indígena) por la explotación de recursos naturales, establecido en el artículo 352 de la Constitución Política del Estado.

En los EEIA sólo se consigna una consulta pública que es de carácter informativo para escuchar las preocupaciones de la población afectada. Está consulta en varios casos como los del TIPNIS, la mega hidroeléctrica Rositas y otros no se ha realizado de manera previa, informada y de buena fe. En el caso de Rositas se firmó de manera publica un contrato con una asociación de empresas chinas para la construcción de la mega hidroeléctrica antes de realizar el EEIA, efectuar cualquier tipo de consulta y contar con la respectiva licencia ambiental.

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EEIA no integrales y sin alternativas

A pesar de que la norma establece que los EEIA deben analizar los impactos acumulativos y sinérgicos, el gobierno de Evo Morales optó por realizar EEIA fraccionados, que no toman en cuenta los impactos a largo plazo y que sólo consideran los efectos durante la construcción de la obra. Ese ha sido el caso de la construcción de la carretera por el Territorio Indígena y Parque Nacional Isiboro Sécure (TIPNIS). Lejos de hacer un EEIA de toda la carretera de Villa Tunari a San Ignacio de Moxos, se fraccionó la carretera en tres tramos, se hizo estudios sólo de dos tramos y no se realizó EEIA del tramo de mayor impacto que atraviesa por el TIPNIS.

Los emprendimiento del estado se han venido definiendo al más alto nivel y los EEIAs han tenido solamente la finalidad cumplir la forma para la obtención de la Licencia Ambiental. No se han considerado alternativas a los proyectos planteados. En el caso del sector eléctrico se han promovido mega proyectos sin considerar las opciones de proyectos de energías alternativas.

No se han realizado Evaluaciones Ambientales Estratégicas para la definición de políticas y programas centrales. Se han definido los proyectos a partir de criterios de impacto mediático o de expectativas desmesuradas de ingresos económicos para luego proceder a obtener las licencias ambientales sin considerar todas las opciones posibles.

 

De la ficha ambiental al formulario de categorización para favorecer el extractivismo

La Ficha Ambiental, establecida en el Reglamento de Prevención y Control Ambiental (RPCA) del año 1995 fue definida como el documento técnico que marca el inicio del proceso de Evaluación de Impacto Ambiental, el mismo que se constituye en instrumento para la determinación de la categoría de EEIA. El RPCA aconsejaba que su llenado se haga en la fase de pre factibilidad incluyendo información sobre la inversión total, los recursos naturales a ser aprovechados, la identificación de impactos “clave”, la formulación de medidas de mitigación y la elaboración de una matriz de identificación de impactos ambientales.

La Ficha Ambiental ha sido flexibilizada con el tiempo y en el Decreto Supremo  3856 del 3 de abril del 2019 se menciona solamente un “Formulario de nivel de categorización ambiental” que sólo debe ser llenado por el representante legal de las actividades, obras o proyectos que se encontrarían en las categorías 1, 2 y 3 que se encuentran listadas en un anexo del decreto.  Así mismo este DS, a diferencia de su predecesor (DS 3549 de 2018)  consigna una lista de emprendimientos que entrarían en la categoría 4 y no requerirían de llenado de dicho formulario.

El Reglamento de Prevención y Control Ambiental (RPCA) del año 1995 establecía que la categorización sería determinada mediante la metodología de Identificación de Impactos Ambientales (IIA) de la Ficha Ambiental a través del Procedimiento Computarizado de Evaluación de Impactos Ambientales (PCEIA). Esta metodología de identificación de impactos ambientales ha sido remplazada por una suerte de auto categorización que realiza el representante legal de la actividad, obra o proyecto en base de un listado que incluye como anexo el DS 3856 de 2019.

A manera de ejemplo, la extracción de salmueras de los salares que tiene una importante incidencia en las aguas subterráneas y superficiales está clasificada en la categoría 2. En general las actividades del sector de Hidrocarburos sólo están clasificadas en la categoría 1 cuando se encuentren en áreas protegidas, sitios Ramsar o Territorios Indígenas Originarias Campesinas.

En el caso del sector agropecuario, la absoluta mayoría de actividades están en la categoría 4 que no necesita ningún requerimiento. En la categoría 1, que requiere EEIA integral, sólo figura un tipo de emprendimiento agropecuario: proyectos multipropósito con el componente riego de aprovechamiento de aguas de represa para producción agrícola de más de 500 hectáreas. En la categoría 2 sólo existen cuatro actividades agropecuarias que necesitaría EEIA específico.

Según las Directrices para la Evaluación del Impacto Ambiental para los Proyectos de campo de la FAO requieren estudios de evaluación de impacto ambiental entre otros: Proyectos agro-industriales de gran escala, cambios a tecnologías de producción intensiva; Provisión de grandes niveles de insumos externos (fertilizantes, pesticidas, etc.); Aforestación/Reforestación a gran escala, incluyendo operaciones madereras; Operaciones de la industria forestal, tales como aserraderos e industria papelera y de pulpa; Embalses de agua, sistemas de drenaje o de riego de mediana y gran escala; Ganadería a gran escala; Nuevas introducciones de especies no nativas de plantas, insectos y animales, incluyendo organismos genéticamente modificados. Grandes programas de mecanización agrícola.

A pesar de los visibles impactos sobre la deforestación, los incendios forestales, la perdida de la biodiversidad, la contaminación de agua y suelos por uso de agrotóxicos y las emisiones de gases de efecto invernadero que agravan el cambio climático, el sector agropecuario está prácticamente exento de realizar EEIA.

Los derechos de la Madre Tierra y la Evaluación de Impacto Ambiental

La Ley de Derechos de la Madre Tierra (Ley 71) define a la Madre Tierra como “el sistema viviente dinámico conformado por la comunidad indivisible de todos los sistemas de vida y los seres vivos, interrelacionados, interdependientes y complementarios, que comparten un destino común” (Art. 3). La Ley 71 avanza en la dirección de superar la división entre seres humanos y naturaleza y sienta las bases para que todo proceso de Evaluación de Impacto “Ambiental” sea integral (ambiental, social, cultural), y evalúe los impactos sobre todos los componentes de los sistemas de vida susceptibles de ser afectados por una actividad, obra o proyecto.

Así mismo, la Ley 71 establece un nuevo marco para que no sólo se evalúen impactos sino para que se garanticen los derechos de los diferentes seres que conforman los sistemas de vida. Ninguna de las reglamentaciones posteriores sobre EIA ha intentado incorporar criterios y parámetros para que en los procedimientos (fichas ambientales, categorización, EEIA, licencias ambientales, seguimiento y otros)  se identifiquen los derechos de la Madre Tierra que pueden ser afectados y se establezcan medidas de protección de los mismos.

Los diferentes reglamentos modificatorios de la EIA no han recogido ni operativizado los principios de armonía/equilibrio, precaución, integralidad, no mercantilización de las funciones ambientales de la naturaleza, restauración de la Madre Tierra, regeneración de la Madre Tierra, complementariedad y otros consignados en la Ley 71 y la ley 300 (Ley Marco de la Madre Tierra y Desarrollo Integral para Vivir Bien).

Bolivia ha vivido una suerte de esquizofrenia a nivel ambiental. Por un lado ha aprobado dos leyes de la Madre Tierra que cuestionan la visión antropocéntrica de la naturaleza, y por otro lado ha aplicado reglamentos profundamente neoliberales  orientados a facilitar el extractivismo de toda índole en el territorio nacional incluyendo sus áreas protegidas.

Evolución e involución de la Evaluación de Impacto Ambiental en Bolivia

La Ley de Medio Ambiente 1333, promulgada el 27 de abril 1992, inició la legislación ambiental nacional que contempla la EIA. La Ley 1333 que se encuentra vigente, define la Evaluación de Impacto Ambiental (EIA), enumera las actividades que pueden degradar el medio ambiente, establece cuatro categorías para la realización o no de Estudios de Evaluación de Impacto Ambiental (EEIA), crea la Declaratoria de Impacto Ambiental (DIA) que es la forma principal de Licencia Ambiental, define mecanismos de participación ciudadana y establece infracciones administrativas y delitos ambientales.

En 1995 se promulgaron seis reglamentos a la Ley 1333. Los dos principales que tienen que ver con la EIA son el Reglamento General de Gestión Ambiental (RGGA) y el Reglamento de Prevención y Control Ambiental (RPCA).

El RGGA establece que no se puede iniciar una actividad, obra o proyecto sin la respectiva Licencia Ambiental y desarrolla las infracciones, sanciones y multas. El RPCA desarrolla los procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental, la Ficha Ambiental, la categorización, el Estudio de Evaluación de Impacto Ambiental, la Licencia Ambiental y diferentes mecanismos de seguimiento y adecuación.

A lo largo de más de dos décadas los reglamentos de la Ley de Medio Ambiente han sido en general debilitados a pesar de que en el país se dieron pasos importante con la incorporación a la legislación nacional de la Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas (2008), la promulgación de la nueva Constitución Política del Estado (2009), la Ley de Derechos de la Madre Tierra (2010), la Ley Marco de la Madre Tierra y el Desarrollo Integral para Vivir Bien (2012) y otras disposiciones nacionales e internacionales.

La Constitución Política del Estado del 2009 señala que “las políticas de gestión ambiental se basarán en (…) la aplicación de los sistemas de evaluación de impacto ambiental y el control de calidad ambiental, sin excepción y de manera transversal a toda actividad de producción de bienes y servicios que use, transforme o afecte a los recursos naturales y al medio ambiente” (Art. 345.2). Así mismo establece que “las personas tienen derecho a un medio ambiente saludable, protegido y equilibrado. El ejercicio de este derecho debe permitir a los individuos y colectividades de las presentes y futuras generaciones, además de otros seres vivos, desarrollarse de manera normal y permanente” (Art. 33).

La Ley de Derechos de la Madre Tierra amplia el derecho humano al medio ambiente a los derechos de todos los componentes de la Madre Tierra. Señala que “El ejercicio de los derechos individuales están limitados por el ejercicio de los derechos colectivos en los sistemas de vida de la Madre Tierra” (Art. 6). Establece que el Estado Plurinacional de Bolivia tiene la obligación de “Desarrollar políticas públicas y acciones sistemáticas de prevención, alerta temprana, protección, precaución, para evitar que las actividades humanas conduzcan a la extinción de poblaciones de seres, la alteración de los ciclos y procesos que garantizan la vida o la destrucción de sistemas de vida, que incluyen los sistemas culturales que son parte de la Madre Tierra” (Art. 8.1).

Esta visión no fue incorporada ni recogida en ninguno de los reglamentos que se emitieron posteriormente en relación a la EIA. Por el contrario se debilitó la normativa para permitir actividades en áreas protegidas, se flexibilizó la presentación de la Ficha Ambiental, la categorización, la realización de EEIA, la consulta pública y otros aspectos fundamentales.

¿Cómo es la Evaluación de Impacto Ambiental en Bolivia?

La Evaluación de Impacto Ambiental (EIA) tiene por objetivo identificar y predecir, los impactos que un proyecto, obra o actividad pueda ocasionar sobre el medio ambiente y la población con el fin de establecer las medidas necesarias para evitar o mitigar aquellos impactos negativos e incentivar aquellos positivos.

El proceso de EIA comprendía la Ficha Ambiental, la categorización para definir el Estudio de Evaluación de Impacto Ambiental  (EEIA), la realización del EEIA, la Declaratoria de Impacto Ambiental (DIA), y el seguimiento a la implementación, operación y abandono de la obra. En los últimos años, estas etapas se han venido flexibilizando en particular en relación a la Ficha Ambiental y la categorización debilitando el proceso de EIA.

Ficha Ambiental

Formulario de categorización

Según el Reglamento de Prevención y Control Ambiental (RPCA) de 1995, la Evaluación de Impacto Ambiental comenzaba con la presentación de la Ficha Ambiental que era un documento de sistematización de  la información de un determinado proyecto en una etapa inicial de prefactibilidad.

El artículo 7 del RPCA definía a la Ficha Ambiental como el “Documento técnico que marca el inicio del proceso de Evaluación de Impacto Ambiental, el mismo que se constituye en instrumento para la determinación de la Categoría de EEIA (…) incluye información sobre el proyecto, obra o actividad, la identificación de impactos clave y la identificación de la posible solución para los impactos negativos

La Ficha Ambiental debía incluir entre otros una descripción del proyecto, duración, alternativas y tecnología, inversión total, recursos naturales a ser aprovechados, generación de residuos, identificación de impactos “clave”, formulación de medidas de mitigación y prevención, y una matriz de identificación de impactos ambientales.

Este documento desde el año 2018 ha sido remplazado por el llenado de un “Formulario de Nivel de Categorización Ambiental” que contiene menos información y requerimientos que la original Ficha Ambiental, y que no se aplica a obras, actividades y proyectos comprendidos en la categoría 4 del listado del DS 3856 del 2019.

Categorías

Categoría 1: Estudio de Evaluación de Impacto Ambiental Analítico Integral

Incluye el análisis detallado de todos los factores del sistema ambiental
a nivel físico, biológico, socioeconómico, cultural, y jurídico-institucional y contiene un Programa de Prevención y Mitigación y un Plan de Aplicación y Seguimiento Ambiental.

Ej. Explotación a cielo abierto de minerales, mega hidroeléctricas…

Categoría 2: Estudio de Evaluación de Impacto Ambiental Analítico Específico

Incluye el análisis de algunos factores del sistema ambiental, y contiene un Programa de Prevención y Mitigación y un Plan de Aplicación y Seguimiento Ambiental.

Ej. Extracción de salmueras de los salares, construcción de planta para reactor de investigación de energía nuclear.

Categoría 3

Solamente requieren presentar Programa de Previsión y Mitigación (PPM) y Plan de Aplicación y Seguimiento Ambiental (PASA).

Ej. Construcción de sistemas de agua potable y alcantarillado.

Categoría 4

No requiere de Estudios de Evaluación de Impacto Ambiental ni de Medidas de Mitigación y Plan de Aplicación y Seguimiento Ambiental.

Ej. Mayoría de actividades del sector agropecuario

Estudio de Evaluación de Impacto Ambiental – EEIA

El Estudio de Evaluación de Impacto Ambiental (EEIA) tiene por objetivo identificar y evaluar los potenciales impactos positivos y negativos que pueda causar la implementación, operación, futuro inducido, mantenimiento y abandono de un proyecto, obra o actividad.

El EEIA busca establecer las medidas necesarias para evitar, mitigar o controlar los impactos negativos e incentivar los efectos positivos.

La identificación de los impactos debe incluir un inventario, valoración cuantitativa y cualitativa de los efectos del proyecto sobre los aspectos ambientales y socioeconómicos del área de influencia del mismo. Debe distinguir los efectos positivos de los negativos, los directos de los indirectos, los temporales de los permanentes, los a corto plazo de los a largo plazo, los reversibles de los irreversibles, y los acumulables y sinérgicos.

Durante la realización del EEIA se debe hacer una consulta pública a la población afectada “para tomar en cuenta observaciones, sugerencias y recomendaciones del público”.

El EEIA debe formular medidas de mitigación para la prevención, reducción, remedio o compensación para cada uno de los impactos negativos evaluados como importantes, así como considerar alternativas y justificar las soluciones adoptadas.

El EEIA debe incluir un PPM y un PASA para la implementación de las medidas de mitigación durante las diferentes fases de un proyecto, obra o actividad.

El EEIA puede ser aprobado o rechazado por la Autoridad Ambiental Competente.

Licencia Ambiental – LA

La Licencia Ambiental es el documento jurídico administrativo otorgado por la Autoridad Ambiental Competente que autoriza desde el punto de vista ambiental el inicio o la continuidad de un proyecto, obra o actividad.

La Licencia Ambiental tiene carácter de Declaración de Impacto Ambiental (DIA) para proyectos, obras y actividades de las categorías 1 y 2, y de Certificado de Dispensación de EEIA para quienes están en la categoría 3 previa aprobación del PPM y PASA.

La DIA, conjuntamente con el EEIA, el PPM y el PASA, fija las condiciones ambientales que deben cumplirse durante las fases de implementación, operación y abandono o terminación de un proyecto, obra o actividad.

La Autoridad Ambiental Competente (AAC) puede decidir no conceder la DIA si el proyecto obra o actividad provoca o agrava seria y/o irreversiblemente problemas de salud de la población; afecta gravemente o destruye ecosistemas sensibles, así como áreas asignadas por el Gobierno a etnias o grupos originarios, “siempre que no sean considerados como de necesidad nacional”; pone en riesgo de ser destruidas a áreas declaradas como naturales protegidas, históricas, arqueológicas, turísticas o culturales; incrementa concentraciones contaminantes en el aire y el agua; produce radiaciones ionizantes; provoca impactos negativos socioeconómicos o culturales de gran magnitud, imposibles de ser adecuadamente controlados o compensados. (Art. 85 RPCA)

La Licencia Ambiental tienen vigencia de 10 años y puede ser renovada.

Seguimiento

El Plan de Aplicación y Seguimiento Ambiental (PASA), contenido en el EEIA e incorporado en la DIA, definirá las modalidades y los períodos de inspección y vigilancia en la fase de implementación, operación y abandono del proyecto, obra o actividad.

El PASA incluirá los aspectos sobre los cuales se realizará el seguimiento ambiental, los puntos y frecuencias de muestreo, estimación del costo y cronograma del Plan, y análisis o parámetros de verificación de cumplimiento del Plan.

El representante legal de un proyecto, obra o actividad debe realizar un Monitoreo Ambiental permanente y presentar a la Autoridad Ambiental Competente (AAC) Informes de Monitoreo Ambiental (IMA) reportando el avance y situación ambiental, con referencia a lo establecido en su respectiva Licencia Ambiental. (DS 3549, 2018)

La AAC principalmente a nivel departamental y municipal realizará inspecciones de seguimiento y vigilancia.

En los casos que corresponda se realizará una Auditoria Ambiental (AA) para verificar el grado de cumplimiento de la normatividad ambiental vigente. Estas auditorias pueden aplicarse en diferentes etapas de un proyecto. En caso de infracciones y contravenciones a lo establecido en su Licencia Ambiental, la AAC aplicará sanciones que podran llegar hasta la revocación de la Licencia Ambiental y el pago de multas.

Ademas de estas sanciones administrativas se podrán iniciar acciones penales por la comisión de delitos ambientales establecidos en la Ley 1333, el Código Penal y su Procedimiento. En este caso, la AAC debe denunciar los hechos ante la Fiscalía del Distrito y constituirse en parte civil, coadyuvante o querellante.

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centrales

La Evaluación de Impacto Ambiental y el derecho internacional

Diferentes tribunales internacionales se han pronunciado sobre los procesos de evaluación de impacto ambiental. Entre ellos figuran entre otros la Corte Internacional de Justicia, el Tribunal Europeo de Derechos Humanos, la Comisión Africana de Derechos Humanos y la Corte Interamericana de Derechos Humanos. Esta última ha emitido una opinión consultiva en 2017 en la que señala:

Los derechos humanos y la protección del medio ambiente son inherentemente interdependientes. Atributos fundamentales de los derechos humanos como la dignidad, la igualdad y la libertad dependen de un medio ambiente que les permita florecer.

Para garantizar los derechos a la vida e integridad los Estados deben:

(i) regular las actividades que puedan causar un daño significativo al medio ambiente, con el propósito de disminuir el riesgo a los derechos humanos,

(ii) supervisar y fiscalizar actividades bajo su jurisdicción que puedan producir un daño significativo al medio ambiente, para lo cual deben poner en práctica mecanismos adecuados e independientes de supervisión y rendición de cuentas, entre los cuales se incluyan tanto medidas preventivas como medidas de sanción y reparación;

(iii) exigir la realización de un estudio de impacto ambiental cuando exista riesgo de daño significativo al medio ambiente, independientemente que la actividad o proyecto sea realizado por un Estado o por personas privadas. Estos estudios deben realizarse de manera previa, por entidades independientes bajo la supervisión del Estado, abarcar el impacto acumulado y respetar las tradiciones y cultura de pueblos indígenas que podrían verse afectados.

(iv) establecer un plan de contingencia, a efecto de disponer de medidas de seguridad y procedimientos para minimizar la posibilidad de grandes accidentes ambientales, y

(v) mitigar el daño ambiental significativo, inclusive cuando hubiera ocurrido a pesar de acciones preventivas del Estado.

Para la CIDH los procesos de EIA deben incluir el principio precautorio y asegurar:

(1) el acceso a la información. En el marco de la de protección del medio ambiente, esta obligación implica tanto la provisión de mecanismos y procedimientos para que las personas individuales soliciten la información, como la recopilación y difusión activa de información por parte del Estado.

(2) la participación pública. El Estado debe garantizar oportunidades para la participación efectiva desde las primeras etapas del proceso de adopción de decisiones e informar el público sobre estas oportunidades de participación. Los mecanismos de participación pública en materia ambiental incluyen entre otros, audiencias públicas, la notificación y consultas, participación en procesos de formulación y aplicación de leyes, así como mecanismos de revisión judicial.

(3) el acceso a la justicia. Los Estados deben garantizar que los individuos tengan acceso a recursos, sustanciados de conformidad con las reglas del debido proceso legal, para impugnar cualquier norma, decisión, acto u omisión de las autoridades públicas que contraviene o puede contravenir las obligaciones de derecho ambiental.

La Evaluación de Impacto Ambiental en organismos financieros internacionales

Organismos financieros como el Banco Mundial y el Banco Interamericano de Desarrollo fueron de los primeros en introducir la EIA y la consulta pública. En el caso de América Latina se convirtieron en requisito para acceder a sus préstamos.

• Banco Interamericano de Desarrollo (BID). En 1979 adoptó una política ambiental que disponía de modo general la obligación de velar  por  la  calidad ambiental de sus operaciones en la región. La misma se fue ampliando y actualizando hasta que en 2006 adoptó la Política de Medio Ambiente y Cumplimiento de Salvaguardias (OP-703), que en su Directiva B.5 se dice: “La preparación de las Evaluaciones Ambientales (EA), sus planes de gestión asociados y su implementación son responsabilidad del prestatario. El Banco exigirá el cumplimiento de estándares específicos para la realización de Evaluaciones de Impacto Ambiental (EIA), Evaluaciones Ambientales Estratégicas (EAE), Planes de Gestión Ambiental y Social (PGAS) y análisis ambientales…”. La Directiva B.6. del BID señala que las operaciones clasificadas bajo las Categorías “A” y “B” requerirán de consultas con las partes afectadas y que se considerarán sus puntos de vista. En 2019 el Directorio Ejecutivo aprobó una versión preliminar de un nuevo Marco de Política Ambiental que está en proceso de consulta pública en la región.

• Banco Mundial. En 1984 Adoptó una política que introduce el requisito para que todos los proyectos potenciales se sometan a un análisis de sus posibles impactos en el medio ambiente. Este requisito evolucionó hasta que en 1989 adoptó una directiva interna sobre la EIA, que luego se revisó a través de la Política Operativa 4.01 y el Procedimiento del Banco 4.01.

• Principios de Ecuador. Aprobados en 2003 y actualizados en el 2013, los Principios del Ecuador forman un compromiso voluntario, originado en una iniciativa de la Corporación Financiera Internacional (CFI) del Banco Mundial. Actualmente 105 instituciones financieras internacionales en 38 países han adoptado estos principios y cubren más del 70% de la deuda internacional de proyectos financiados en mercados emergentes. Los Principios de Ecuador contienen la evaluación de impacto ambiental, social y culturalmente apropiada, la consulta a la población local, la posibilidad de recibir comentarios y quejas, entre otros. La Evaluación Ambiental y Social, es definida como “un proceso que determina los potenciales riesgos e impactos ambientales y sociales (incluyendo los laborales, los de salud y los de seguridad) de un Proyecto propuesto en su área de influencia”. Además, proveen lineamientos que los países deben seguir para la evaluación de riesgos e impactos ambientales y sociales relevantes del proyecto, así como minimizar, mitigar y compensar los impactos adversos de manera pertinente y adecuada. El Principio 3 señala que: “El proceso de evaluación debería…abordar el cumplimiento de las leyes, los reglamentos y los permisos pertinentes del país anfitrión relativos a los aspectos ambientales y sociales”.

• Eximbank de China. Este banco apoya la estrategia de “salir afuera” del gobierno chino y es el banco chino que más financiamiento ha destinado a proyectos para la construcción de hidroeléctricas en el mundo. También es el único banco chino que ha adoptado políticas para controlar los impactos ambientales y sociales de sus préstamos (1). En 2007  fue el primer banco chino en establecer requisitos ambientales para la otorgación de créditos. En este marco, el Eximbank estableció lineamientos específicos para la otorgación de créditos a diferentes industrias incluyendo el requisito de evaluaciones de impacto ambiental. Según el Eximbank en caso de que las normativas y procedimientos en materia ambiental de los países anfitriones sean insuficientes, “el Banco revisará los proyectos relevantes con referencia a los estándares chinos o las normas internacionales” (2).

En general casi todas los entidades financieras internacionales establecen requisitos de evaluación de impactos ambientales, sin embargo la calidad, profundidad y cumplimiento de los mismos es en muchos casos cuestionable, laxa y supeditada a acuerdos políticos entre los gobiernos y las instituciones financieras internacionales.


(1) Paulina Garzón, “Manual sobre lineamientos ambientales y sociales chinos para préstamos e inversiones en el exterior”, IISCAL, 2018.

(2) Citado por Juan Pablo Neri Pereyra en “Nuevas Relaciones de Dependencia” http://www.latinvestment.org

La Evaluación de Impacto Ambiental y los Instrumentos Internacionales

A partir de la década de los setenta se empezaron a acordar instrumentos internacionales sobre la EIA en el marco Naciones Unidas. Aunque no todos tienen un carácter vinculante para los Estados, son un marco importante para la implementación de este proceso. Algunos de estos instrumentos son:

• 1972 – Declaración de Estocolmo, Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente Humano. Si bien no tiene una referencia explícita a la EIA, señala a la planificación como instrumento para conciliar las exigencias de desarrollo y la necesidad de proteger y mejorar el medio ambiente.

• 1982 – Carta Mundial de la Naturaleza de las Naciones Unidas, Resolución de la Asamblea General de las Naciones Unidas. En el punto 11.c indica: “Las actividades que puedan perturbar la naturaleza serán precedidas de una evaluación de sus consecuencias y se realizarán con suficiente antelación estudio de los efectos que puedan tener los proyectos de desarrollo sobre la naturaleza; en caso de llevarse a cabo, tales actividades se planificarán y realizarán con vistas a reducir al mínimo sus posibles efectos perjudiciales”.

• 1987 – Metas y principios para las evaluaciones de impacto ambiental. Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente. Contiene 13 principios para guiar los procesos de EIA. El principio 1 señala: “Los Estados (incluidas sus autoridades competentes) no deben emprender ni autorizar actividades sin considerar previamente, lo antes posible, sus efectos ambientales. Si el alcance, naturaleza y ubicación de una actividad propuesta son tales que pueden afectar considerablemente al medio ambiente, debe realizarse una evaluación completa del impacto ambiental…”. El principio 7 indica: “Antes de tomar una decisión sobre una actividad, debe darse la oportunidad de hacer observaciones sobre la evaluación del impacto ambiental a los organismos gubernamentales, los miembros del público, los expertos en las disciplinas pertinentes y los grupos interesados”.

• 1992 – La Declaración de Río sobre Medio Ambiente y Desarrollo. Principio de prevención vinculado a la EIA y principio precautorio entre otros.

• 1992 – Convención Marco de las Naciones Unidas frente al Cambio Climático. Su artículo 4 insta a los Estados a emplear “métodos apropiados, por ejemplo evaluaciones del impacto, formulados y determinados a nivel nacional, con miras a reducir al mínimo los efectos adversos en la economía, la salud pública y la calidad del medio ambiente, de los proyectos o medidas emprendidos por las Partes para mitigar el cambio climático o adaptarse a él”.

• 1992 – Convenio sobre la Diversidad Biológica (CBD por su sigla en ingles). El Artículo 14.a señala que cada Estado “establecerá procedimientos apropiados por los que se exija la evaluación del impacto ambiental de sus proyectos propuestos que puedan tener efectos adversos importantes para la diversidad biológica…”.

• 2004 – Directrices voluntarias Akwé:Kon (todo en la creación) del Convenio sobre la Diversidad Biológica. Contiene procedimientos y metodologías para la evaluación integral de impacto cultural, social y ambiental relacionadas con la diversidad biológica en territorios indígenas. También proporciona orientación para incorporar a la EAE los conocimientos, innovaciones y prácticas tradicionales.

• 2006 – Directrices voluntarias sobre evaluación del impacto ambiental, incluida la diversidad biológica de la CBD.

• 2011 – Directrices para la Evaluación del Impacto Ambiental para los Proyectos de campo de la FAO. Plantea la EIA para proyectos agroindustriales, organismos genéricamente modificados, proyectos de gran escala ganaderos y de reforestación.

que debe incluir la EIA

Diferencias entre la Evaluación de Impacto Ambiental, la Estratégica y la Social

La Evaluación de Impacto Ambiental (EIA) es un proceso para evaluar los probables impactos en el medio ambiente, y para proponer medidas adecuadas de mitigación de un determinado proyecto, obra o actividad, en cambio la Evaluación Ambiental Estratégica (EAE) es un proceso para evaluar los probables impactos de políticas, planes o programas propuestos para asegurar que se incluyen plenamente y se analizan en una etapa temprana de la adopción de decisiones, junto con las consideraciones económicas, sociales y culturales (Directrices Akwé:Kon del Convenio sobre Diversidad Biológica, 2005). El primero actúa sobre emprendimientos específicos, concretos, en cambio el segundo evalúa, en materia ambiental, los impactos de políticas o programas del Estado.

La Asociación Internacional para la Evaluación de Impactos (IAIA) señala que “un proceso de Evaluación Ambiental Estratégica (EAE) de buena calidad informa a los planificadores, tomadores de decisiones y público afectado acerca de la sustentabilidad de decisiones estratégicas, facilita la búsqueda de la mejor alternativa y asegura un proceso democrático de toma de decisiones. Esto incrementa la credibilidad de las decisiones y da por resultado una evaluación ambiental en el nivel de proyecto más efectiva en cuanto a costo y tiempo”.

Se podría decir que la EAE es una herramienta de apoyo, desarrollada en forma de proceso, que se aplica a decisiones de naturaleza estratégica en materia ambiental y en un marco sustentabilidad, incluyendo el diseño de políticas, planes y programas de gobierno. Su fin es la búsqueda de mejores opciones para el desarrollo, actuando de manera anticipada en las decisiones, mediante un proceso participativo, transparente y democrático. La ventaja de la Evaluación Ambiental Estratégica es que puede implicar cambios en los perfiles y tipos de proyectos que se desarrollen. Es decir, una decisión a nivel estratégico podría evitar, por sí sola, impactos ambientales posteriores en cada uno de los proyectos desarrollados (1).

En la normativa boliviana la EAE es considerada como el “Estudio de las incidencias que puedan tener planes y programas. El EEIA estratégico, por la naturaleza propia de planes y programas, es de menor profundidad y detalle técnico que un EEIA de proyectos, obras o actividades; pero formalmente tiene el mismo contenido.” (Art. 4 Reglamento General de Gestión Ambiental, 1995)

La Evaluación del Impacto Social (EIS) es un proceso para evaluar los probables impactos, tanto beneficiosos como adversos, de un desarrollo propuesto que puedan afectar a los derechos, que tengan una dimensión económica, social, cultural, cívica y política, así como afectar al bienestar, vitalidad y viabilidad de una comunidad afectada. (Directrices Akwé:Kon del Convenio sobre Diversidad Biológica, 2005).

La AIAI, definen a la EIS como “los procesos de análisis, monitoreo y gestión de las consecuencias sociales voluntarias e involuntarias de intervenciones planeadas (políticas, programas, planes, proyectos) y todo proceso de cambio social invocado en dichas intervenciones”.

La EIS no es nueva, surgió al mismo tiempo que la EIA en la década de los 70 y era elaboraba como parte de la EIA, pero con el tiempo se separó debido a que parecía más efectivo dividir los aspectos sociales de los aspectos biofísicos a pesar de que es evidente que la naturaleza y la sociedad están inmersas en un mismo sistema complejo.

La aplicación de la EIS continúa siendo limitada y se encuentra aún en las primeras fases. Pese a que algunos países cuentan con Evaluaciones de Impacto Ambiental y Social (EIAS), que teóricamente incorporan aspectos sociales, han sido limitadas a vagas referencias que se diluyen a lo largo del estudio, terminando las evaluaciones centrándose casi exclusivamente en los aspectos ambientales del proyecto.

Las Directrices Akwé:Kon del Convenio sobre Diversidad Biológica alientan la integración de las Evaluaciones de impactos ambientales, sociales y culturales para precisamente tener una apreciación más integrada de los impactos que se pueden producir durante la realización de un determinado emprendimiento.


(1) Thérivel et al,  “Systems of strategic environmental assessment”, 1992.

Los principios de prevención y precautorio

En todo proceso de Evaluación de Impacto Ambiental (EIA) es fundamental tomar en cuenta el principio de prevención y el principio precautorio. El principio de prevención supone que el riesgo puede ser conocido anticipadamente y que pueden adoptarse medidas para neutralizarlo, mientras que el de precaución opera cuando el riesgo de daño ambiental aun no puede ser evaluado en toda su magnitud. El principio de prevención busca evitar daños seguros y mensurables, mientras el principio de precaución busca impedir riesgos cuando existe la duda sobre los mismos.

La Declaración de Río sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo de 1992 dispone la prevención como un principio fundamental en materia ambiental y lo vincula a la obligación de los Estados de emprender “una evaluación del impacto ambiental, en calidad de instrumento nacional, respecto de cualquier actividad propuesta que probablemente haya de producir un impacto negativo considerable en el medio ambiente y que este sujeta a la decisión de una autoridad nacional competente” (Declaración de Río, Principio 17).  La EIA es un instrumento de aplicación del principio de prevención, puesto que para poder prevenir y tomar las medidas necesarias de manera anticipada, es esencial analizar y evaluar los diferentes impactos que se pueden producir.

El principio de prevención es una obligación de los Estados porque generalmente no se puede restaurar la situación preexistente al daño ambiental. La no realización o la realización deficiente de la Evaluación de Impacto Ambiental es una violación al principio de prevención que es la política principal de los Estados respecto a la protección del medio ambiente.

El principio de precaución o precautorio busca evitar daños graves o irreversibles a partir de la posibilidad de impactos ambientales. Este principio manda actuar con cautela aun en los casos en los que no existe suficiente información. La Declaración de Río, señala: “cuando haya peligro de daño grave e irreversible, la falta de certeza científica absoluta no deberá utilizarse como razón para postergar la adopción de medidas eficaces en función de los costos para impedir la degradación del medio ambiente” (Principio 15).

Lo que distingue al principio precautorio en el marco del derecho ambiental, es que la certeza y la previsibilidad deja de ser un requisito fundamental. No es necesario contar con evidencia científica para implementar medidas preventivas y correctivas frente a un posible daño. La defensa del medio ambiente ya no se basa en la prueba de la afectación, sino en la posibilidad de la alteración negativa.

“El principio de precaución requiere que se adopte un enfoque cauto y que evite riesgos en aquellos casos en que no pueden predecirse los impactos con certeza y/o en los que existe incertidumbre respecto de la eficacia de las medidas de mitigación. Si no pueden establecerse los impactos en los recursos de diversidad biológica importantes con la certeza suficiente, la actividad se detiene hasta que no haya información suficiente disponible o se adopta un escenario de ‘peor caso’ respecto del impacto en la diversidad biológica y la propuesta, y su aplicación y gestión se diseñan de manera de reducir los riesgos hasta niveles aceptables” (Documento de antecedentes de la Decisión VII/28 del Convenio sobre la Diversidad Biológica: Directrices voluntarias sobre evaluaciones de impacto, incluida la diversidad biológica).

Importancia de la Evaluación de Impacto Ambiental

Tanto la naturaleza como la sociedad están inmersas en un mismo sistema complejo con relaciones igualmente complejas. Es incorrecto considerar que los ecosistemas y las sociedades son sistemas complejos independientes que sólo interactúan en unos pocos puntos. Las sociedades son en realidad sistemas complejos inmersos dentro de sistemas complejos que son los ecosistemas (1). Los seres humanos y sus actividades económicas, productivas, culturales y cotidianas se realizan dentro de la naturaleza y no son posibles fuera de ellas.

Un cambio muy pequeño en los componentes de un sistema complejo puede generar cambios gigantescos en la respuesta o viceversa. Así, cuando se busca predecir el resultado de una determinada intervención sobre el medio ambiente se tiene que enfrentar cuando menos dos fuentes de incertidumbre: la gran cantidad de variables que generan un sin número de interacciones y el comportamiento no lineal que tienen tales interacciones.

La realización de una actividad, obra o proyecto puede tener impactos de diversa índole sobre la naturaleza y, por tanto, sobre la propia sociedad. En esa medida es fundamental a) analizar las diferentes interacciones que se pueden producir al implementar, funcionar o cumplir su vida útil un determinado emprendimiento, b) prever los diferentes impactos a corto y mediano plazo, acumulados y sinérgicos, directos e indirectos, c) considerar los diferentes escenarios y alternativas, d) precisar las diferentes estrategias y medidas de mitigación, e) evaluar de manera neutral y objetiva las diferentes opciones y f) tomar la decisión más apropiada que puede implicar la no realización de dicho emprendimiento por los peligros que implica.

La Evaluación de Impacto Ambiental  (EIA) es un proceso que comienza en las etapas iniciales de un proyecto y que continua durante su fase de implementación, construcción, operación y abandono o desmantelamiento. Este proceso de EIA puede extenderse en el tiempo durante muchas décadas.

La EIA no es un proceso formal para obtener la autorización para el inicio de obras. La EIA es un proceso esencial en particular en la actualidad donde se han alterado los ciclos vitales del planeta Tierra. Precisamente por el agravamiento de la crisis ecológica mundial es necesario perfeccionar y fortalecer permanentemente los proceso de EIA. Procesos de deforestación de hace cincuenta años hoy tienen una valoración y repercusión mucho más grave. 

Así mismo, los procesos de EIA son fundamentales para la preservación de los derechos humanos, los derechos de los pueblos indígenas y los derechos de la naturaleza. La Corte Interamericana de Derechos Humanos considera que “una protección adecuada del medio ambiente es esencial para el bienestar humano, así como para el goce de múltiples derechos humanos, en particular los derechos a la vida, a la integridad personal, la salud y el propio derecho a un medio ambiente sano” (2). 


(1) Luis Zambrano, “La Complejidad de los socioecosistemas” Instituto de Biología UNAM. 2013.
(2) Corte Interamericana de Derechos Humanos, Opinión Consultiva OC-23/17, 15 de noviembre del 2017.

Generación distribuida: ¿Deben los consumidores ser productores?

* Este análisis comparativo abarca a los partidos políticos que tiene una intención de voto superiores al 5%: Movimiento al Socialismo, Comunidad Ciudadana y Bolivia dijo No.

En varios países las personas no sólo consumen energía sino que producen electricidad (solar y eólica) para su autoconsumo y para vender sus excedentes a la red. A este proceso se conoce como generación distribuida y es una forma de producción descentralizada, cerca de los lugares de consumo, a través de fuentes de energía renovable. La generación distribuida se articula con la producción y distribución centralizada de electricidad ya que en los momentos en que decae la generación distribuida -por ejemplo en las noches cuando no hay radiación solar para la energía fotovoltaica- el usuario consume electricidad de la red y al final del mes se hace un balance de cuánto compró y cuánto vendió a la red. La generación distribuida es uno de los componentes de la transición energética que se requiere para hacer frente al cambio climático, pues contribuye a reducir energía que se genera a partir de combustibles fósiles. ¿Qué proponen los programas de gobierno de los partidos políticos al respecto? Continúa leyendo Generación distribuida: ¿Deben los consumidores ser productores?