La expansión comercial de China en Latinoamérica es complementada, en el presente, por flujos de capital que consisten sobre todo en el otorgamiento de créditos y en inversiones. Sin embargo, cabe señalar que, en la mayoría de los casos, los créditos operan también como inversiones. Esto tiene que ver con la lógica de otorgamiento de créditos de China, que expondremos a continuación.
Este componente de las relaciones Sino-Latinoamérica es fundamental para comprender la dependencia que se consolida entre ambas partes.
La política de créditos de China es un aspecto de su política exterior que llama la atención, tanto por su apertura a prestatarios que, para otros acreedores carecen de credibilidad crediticia, como es el caso de Venezuela, como por las diferencias que existen en comparación a cómo prestan las demás potencias.
Para comprender mejor la lógica de otorgamiento de créditos de China recurrimos al trabajo de Kevin P. Gallagher, Amos Irwin y Katherine Koleski (2012), The New Banks in Town: Chinese Finance in Latin America, pues ofrece un análisis consistente sobre la política crediticia de este país. Este informe se basa en datos oficiales sobre las deudas externas de los países de Latinoamérica, publicados por instancias estatales (sobre todo bancos centrales) entre 2005 y 2011.
Un primer señalamiento realizado por los autores es sobre la dificultad de conocer, en su totalidad, debido a que no todos los créditos son publicitados, o son presentados en ítems generales en los informes, o porque muchas veces los informes no incluyen prestamos cancelados o suspendidos. Por otra parte, si bien la incursión crediticia de China en Latinoamérica recién comienza a consolidarse a partir del primer quinquenio del siglo XXI, en tan sólo cinco años creció exponencialmente. Como señalan los autores, los compromisos de créditos de China con Latinoamérica, entre 2005 y 2011, ascendieron a 75,000 millones de dólares, siendo Venezuela, Argentina, Brasil y Ecuador sus principales prestatarios. De hecho, para tener una idea más clara, “China recién comenzó a otorgar financiamiento a Latinoamérica, pero en 2010 ya había prestado más que el Banco Mundial, el BID y el US Exim Bank combinados” (Gallagher et al., 2012: 5).
Asimismo, la selección de sus prestatarios no es casual: desde 2005, los principales prestatarios de China fueron Venezuela y Ecuador. Ahora bien, aunque estos mismos países recibieron cada vez menos fondos de los acreedores “tradicionales” (BM, FMI), China no logró sustituir a entidades como el BID. Podría parecer sintomático, en este sentido, que los créditos del BM y de los bancos de occidente predominaran en países como México, Colombia y Perú, mientras que los créditos chinos predominaran en países como Venezuela, Ecuador, Brasil y Argentina. Sin embargo, lo que se debe evitar en este caso es justamente una lectura política.
En el caso de países como Ecuador y Argentina, por ejemplo, perdieron credibilidad crediticia por las crisis de sus deudas externas (2001 y 2008); en el caso de Venezuela y Bolivia, indudablemente los procesos políticos que tuvieron lugar, provocaron un alejamiento de los acreedores “tradicionales”. En este marco ingresa China, como financiador alternativo y, en algunos casos, como última alternativa. Pero China no sólo prestó sin mayores observaciones a estos países, sino que fueron montos grandes. Esto, no obstante, no sugiere una afinidad política, sino puro pragmatismo por parte de la potencia asiática. ¿Cómo entender esto? Gallagher, Irwin y Koleski (2012) señalan que una de las principales modalidades que ha utilizado China para otorgar créditos en estos casos han sido los préstamos por petróleo (loans-for-oil) y los requisitos de compra. Es decir, otorgan créditos casados a contratos de dotación sostenida de petróleo y/o establecen como condición para los créditos, que los proyectos financiados deriven en la compra y contratación de bienes y servicios chinos.
Para ilustrar esto los autores se refieren al caso venezolano, que es en el presente uno de los mayores deudores de China, pero también uno de sus principales proveedores de petróleo, al igual que Ecuador; o el caso argentino, donde el China otorgó una “línea de crédito de $ 10 mil millones para Argentina [que] es en realidad una línea de crédito para las compañías ferroviarias chinas, lo que significa que el dinero efectivamente permanecerá en China” (Gallagher et al., 2012: 9).
Existen otros factores que explican que, además, sean los países latinoamericanos señalados los que prefieran acceder a créditos chinos. Los bancos chinos establecen menos condiciones a los prestatarios, en términos de prevenir costos de financiamiento, a diferencia de los bancos occidentales. Además, sus tasas de interés son ligeramente menores, aunque esto no se puede afirmar como una regla o característica. Y, otro factor determinante para la creciente presencia de China, en términos de créditos, es la competitividad de sus empresas y bienes: menor precio.
Pero, el aspecto más importante tiene que ver con las condiciones vinculadas a la exportación de materias primas y la compra de bienes chinos, o contratación de servicios de empresas chinas. Según el informe de Gallagher, en sólo tres años, entre 2008 y 2011, los créditos por petróleo negociados con Venezuela y Ecuador, y uno con Brasil, llegaron a un total de 48,000 millones de dólares.
Así, por ejemplo, Venezuela negoció un crédito de este tipo, por 20,000 millones de dólares, cuyo pago equivaldría al envío de 50,000 barriles de 110 dólares por día; pero Venezuela negoció un tratado de dotación de entre 200,000 y 300,000 barriles diarios. Entonces, “Venezuela ha firmado tantos préstamos por petróleo que le permite a China quedarse con 70 dólares por barril para pagar los préstamos, mientras que reembolsa los restantes 40 dólares aproximadamente según los precios del mercado” (Gallagher et al., 2012: 14).
Esto no quiere decir que China deje de pagar los precios de mercado por los bienes primarios, pero mediante los créditos se asegura una dotación sostenida de los mismos. Pero tampoco quiere decir que se trate de situaciones más ventajosas para los países exportadores de bienes primarios: más financiamiento y más exportaciones. Por un lado, como señala el reporte, “por cada 1 dólar de préstamo China se asegura aproximadamente 4 dólares de petróleo” (Gallagher et al., 2012: 16). Y, por otra parte, a partir de este tipo de créditos de exportación, China palía los riesgos de prestar a países que, de otra manera, no podrían considerarse completamente confiables (cf. Brautigam y Hwang, 2017).
Otro aspecto señalado en el informe de Gallagher, Irwin y Koleski es la falta de exigencias sobre el diseño de políticas de utilización de los financiamientos, por parte de las instituciones chinas que conceden los créditos. A diferencia de los créditos como el BM, que sugieren vías para la aplicación de los mismos, por ejemplo, diseño de institucionalidad y servicios, los créditos chinos son presentados como “no intervencionistas” y, por lo tanto, más convenientes para países en desarrollo. Sin embargo, cuando no se trata de créditos grandes atados a contratos de exportación, como señalan los autores: “encontramos condiciones en cada préstamo que requieren que el prestatario compre equipo chino de construcción, petróleo, telecomunicaciones, satélite y trenes” (Gallagher et al., 2012: 19).
A esto se debe sumar el hecho que muchas veces los créditos chinos están destinados a áreas sensibles en términos de impactos ambientales y sociales. Y, en estos casos, China tampoco ha sido un financiador que fije requisitos de mitigación de impactos. Esto, como veremos más adelante en el caso boliviano, ha dado lugar a escenarios de corrupción, conflictividad y malas ejecuciones.
Por último, si bien China presenta este tipo de financiamientos en el marco de una diplomacia basada en la cooperación sur-sur y el desarrollo complementario, al volverse también un importador mayor de los bienes primarios de países que, consecuentemente profundizan su especialización en estas áreas, adquiere la capacidad de imponer sanciones comerciales: “Por ejemplo, cuando Argentina inició investigaciones antidumping sobre las exportaciones manufactureras chinas, el gobierno chino respondió prohibiendo la soja argentina. Dado que China había estado comprando el 75 por ciento de la soja de Argentina, la prohibición tuvo mucho más peso que un caso de arbitraje” (Gallagher et al., 2012: 16).
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La expansión comercial de China en Latinoamérica es complementada, en el presente, por flujos de capital que consisten sobre todo en el otorgamiento de créditos y en inversiones. Sin embargo, cabe señalar que, en la mayoría de los casos, los créditos operan también como inversiones. Esto tiene que ver con la lógica de otorgamiento de créditos de China, que expondremos a continuación.
Este componente de las relaciones Sino-Latinoamérica es fundamental para comprender la dependencia que se consolida entre ambas partes.
La política de créditos de China es un aspecto de su política exterior que llama la atención, tanto por su apertura a prestatarios que, para otros acreedores carecen de credibilidad crediticia, como es el caso de Venezuela, como por las diferencias que existen en comparación a cómo prestan las demás potencias.
Para comprender mejor la lógica de otorgamiento de créditos de China recurrimos al trabajo de Kevin P. Gallagher, Amos Irwin y Katherine Koleski (2012), The New Banks in Town: Chinese Finance in Latin America, pues ofrece un análisis consistente sobre la política crediticia de este país. Este informe se basa en datos oficiales sobre las deudas externas de los países de Latinoamérica, publicados por instancias estatales (sobre todo bancos centrales) entre 2005 y 2011.
Un primer señalamiento realizado por los autores es sobre la dificultad de conocer, en su totalidad, debido a que no todos los créditos son publicitados, o son presentados en ítems generales en los informes, o porque muchas veces los informes no incluyen prestamos cancelados o suspendidos. Por otra parte, si bien la incursión crediticia de China en Latinoamérica recién comienza a consolidarse a partir del primer quinquenio del siglo XXI, en tan sólo cinco años creció exponencialmente. Como señalan los autores, los compromisos de créditos de China con Latinoamérica, entre 2005 y 2011, ascendieron a 75,000 millones de dólares, siendo Venezuela, Argentina, Brasil y Ecuador sus principales prestatarios. De hecho, para tener una idea más clara, “China recién comenzó a otorgar financiamiento a Latinoamérica, pero en 2010 ya había prestado más que el Banco Mundial, el BID y el US Exim Bank combinados” (Gallagher et al., 2012: 5).
Asimismo, la selección de sus prestatarios no es casual: desde 2005, los principales prestatarios de China fueron Venezuela y Ecuador. Ahora bien, aunque estos mismos países recibieron cada vez menos fondos de los acreedores “tradicionales” (BM, FMI), China no logró sustituir a entidades como el BID. Podría parecer sintomático, en este sentido, que los créditos del BM y de los bancos de occidente predominaran en países como México, Colombia y Perú, mientras que los créditos chinos predominaran en países como Venezuela, Ecuador, Brasil y Argentina. Sin embargo, lo que se debe evitar en este caso es justamente una lectura política.
En el caso de países como Ecuador y Argentina, por ejemplo, perdieron credibilidad crediticia por las crisis de sus deudas externas (2001 y 2008); en el caso de Venezuela y Bolivia, indudablemente los procesos políticos que tuvieron lugar, provocaron un alejamiento de los acreedores “tradicionales”. En este marco ingresa China, como financiador alternativo y, en algunos casos, como última alternativa. Pero China no sólo prestó sin mayores observaciones a estos países, sino que fueron montos grandes. Esto, no obstante, no sugiere una afinidad política, sino puro pragmatismo por parte de la potencia asiática. ¿Cómo entender esto? Gallagher, Irwin y Koleski (2012) señalan que una de las principales modalidades que ha utilizado China para otorgar créditos en estos casos han sido los préstamos por petróleo (loans-for-oil) y los requisitos de compra. Es decir, otorgan créditos casados a contratos de dotación sostenida de petróleo y/o establecen como condición para los créditos, que los proyectos financiados deriven en la compra y contratación de bienes y servicios chinos.
Para ilustrar esto los autores se refieren al caso venezolano, que es en el presente uno de los mayores deudores de China, pero también uno de sus principales proveedores de petróleo, al igual que Ecuador; o el caso argentino, donde el China otorgó una “línea de crédito de $ 10 mil millones para Argentina [que] es en realidad una línea de crédito para las compañías ferroviarias chinas, lo que significa que el dinero efectivamente permanecerá en China” (Gallagher et al., 2012: 9).
Existen otros factores que explican que, además, sean los países latinoamericanos señalados los que prefieran acceder a créditos chinos. Los bancos chinos establecen menos condiciones a los prestatarios, en términos de prevenir costos de financiamiento, a diferencia de los bancos occidentales. Además, sus tasas de interés son ligeramente menores, aunque esto no se puede afirmar como una regla o característica. Y, otro factor determinante para la creciente presencia de China, en términos de créditos, es la competitividad de sus empresas y bienes: menor precio.
Pero, el aspecto más importante tiene que ver con las condiciones vinculadas a la exportación de materias primas y la compra de bienes chinos, o contratación de servicios de empresas chinas. Según el informe de Gallagher, en sólo tres años, entre 2008 y 2011, los créditos por petróleo negociados con Venezuela y Ecuador, y uno con Brasil, llegaron a un total de 48,000 millones de dólares.
Así, por ejemplo, Venezuela negoció un crédito de este tipo, por 20,000 millones de dólares, cuyo pago equivaldría al envío de 50,000 barriles de 110 dólares por día; pero Venezuela negoció un tratado de dotación de entre 200,000 y 300,000 barriles diarios. Entonces, “Venezuela ha firmado tantos préstamos por petróleo que le permite a China quedarse con 70 dólares por barril para pagar los préstamos, mientras que reembolsa los restantes 40 dólares aproximadamente según los precios del mercado” (Gallagher et al., 2012: 14).
Esto no quiere decir que China deje de pagar los precios de mercado por los bienes primarios, pero mediante los créditos se asegura una dotación sostenida de los mismos. Pero tampoco quiere decir que se trate de situaciones más ventajosas para los países exportadores de bienes primarios: más financiamiento y más exportaciones. Por un lado, como señala el reporte, “por cada 1 dólar de préstamo China se asegura aproximadamente 4 dólares de petróleo” (Gallagher et al., 2012: 16). Y, por otra parte, a partir de este tipo de créditos de exportación, China palía los riesgos de prestar a países que, de otra manera, no podrían considerarse completamente confiables (cf. Brautigam y Hwang, 2017).
Otro aspecto señalado en el informe de Gallagher, Irwin y Koleski es la falta de exigencias sobre el diseño de políticas de utilización de los financiamientos, por parte de las instituciones chinas que conceden los créditos. A diferencia de los créditos como el BM, que sugieren vías para la aplicación de los mismos, por ejemplo, diseño de institucionalidad y servicios, los créditos chinos son presentados como “no intervencionistas” y, por lo tanto, más convenientes para países en desarrollo. Sin embargo, cuando no se trata de créditos grandes atados a contratos de exportación, como señalan los autores: “encontramos condiciones en cada préstamo que requieren que el prestatario compre equipo chino de construcción, petróleo, telecomunicaciones, satélite y trenes” (Gallagher et al., 2012: 19).
A esto se debe sumar el hecho que muchas veces los créditos chinos están destinados a áreas sensibles en términos de impactos ambientales y sociales. Y, en estos casos, China tampoco ha sido un financiador que fije requisitos de mitigación de impactos. Esto, como veremos más adelante en el caso boliviano, ha dado lugar a escenarios de corrupción, conflictividad y malas ejecuciones.
Por último, si bien China presenta este tipo de financiamientos en el marco de una diplomacia basada en la cooperación sur-sur y el desarrollo complementario, al volverse también un importador mayor de los bienes primarios de países que, consecuentemente profundizan su especialización en estas áreas, adquiere la capacidad de imponer sanciones comerciales: “Por ejemplo, cuando Argentina inició investigaciones antidumping sobre las exportaciones manufactureras chinas, el gobierno chino respondió prohibiendo la soja argentina. Dado que China había estado comprando el 75 por ciento de la soja de Argentina, la prohibición tuvo mucho más peso que un caso de arbitraje” (Gallagher et al., 2012: 16).
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