El segundo aspecto de la relación desigual que se establece entre Bolivia y China tiene que ver con el intercambio comercial. Ahora bien, en ninguno de los aspectos que analizamos es nuestra intensión señalar a China como la causa de las asimetrías. De hecho, en todos los casos, las asimetrías anteceden a la participación de China, por lo que la relación con la potencia asiática no viene sino a confirmar la situación de desventaja de Bolivia. Esto, en el caso del comercio exterior, es especialmente cierto. Por ello, antes de ingresar a analizar el intercambio con China, realizamos un breve comentario sobre el comercio exterior de Bolivia en términos generales.
Bolivia es un país primario exportador. Ésta es, quizás, la característica más duradera y perniciosa del comercio exterior de Bolivia. Las principales mercancías de Bolivia para el mundo han sido, siempre, bienes primarios: plata, estaño, caucho, quinina, soya, gas y coca, por nombrar los más importantes. En el presente texto no corresponde la tarea de revisar la historia económica de Bolivia, pero la referencia a esta característica es fundamental para una aproximación crítica al tema que nos ocupa.
Para Bolivia, el giro al neoliberalismo entre los años 80 y 90 supuso la consolidación de este modelo, y el repliegue rotundo de los intentos escuetos de industrialización de los años 60 y 70. No ocurrió lo mismo en todos los países latinoamericanos, aunque en la mayoría de los casos la producción de bienes primarios se reposicionó como ventaja comparativa, en algunos casos si hubo un desarrollo importante del sector manufacturero (Brasil, México) y, en otros, del sector de servicios, turismo notablemente (Centroamérica) (Barton, 2006). En los casos de economías como Ecuador, Venezuela y Bolivia, sin embargo, la dependencia en la explotación de bienes primarios se vio reforzada.
Si se observa cuáles fueron los principales grupos de mercancías exportados por Bolivia, en los últimos diez años, se confirma el hecho que Bolivia continúa siendo un país primario exportador. El primer sector o grupo de mercancías exportado por Bolivia tiene que ver con la extracción de hidrocarburos; mientras que el segundo lugar es disputado por el sector manufacturero y la extracción de minerales (Tabla 6; Gráfico 5).
Sin embargo, en lo que respecta al sector manufacturero, no se trata del tipo de industria manufacturera que conllevaría a afirmar que en Bolivia existe un desarrollo industrial, sino que se trata de manufacturera dependiente de, o atada al sector primario. El detalle de los principales sectores de exportación de la industria manufacturera demuestra que las mercancías más importantes son: la soya y sus derivados, el estaño metálico, el oro metálico, la plata metálica, las maderas y el girasol. Sectores vinculados principalmente con el sector primario.
Ahora bien, esto no quiere decir que no se deba resaltar el esfuerzo de procesamiento de estos productos primarios para la agregación de valor. No obstante, no cabe duda que para poder afirmar que existe una verdadera diversificación de la economía y un desarrollo de la base productiva, hace falta superar la predominancia de los productos primarios, como rectores de la producción manufacturera. El problema en la composición del comercio exterior boliviano es que las exportaciones consisten en un número reducido de mercancías, la mayoría derivados de la explotación y producción de bienes primarios (IBCE, 2011).
A pesar de la creciente importancia del sector manufacturero, en los términos descritos, los estudios sobre el comercio exterior realizados por el Instituto Boliviano del Comercio Exterior (IBCE), en la última década las exportaciones tradicionales (hidrocarburos y minerales) han significado el 80% de las exportaciones bolivianas. Esto también se refleja a nivel departamental, en la última década los departamentos con los volúmenes de exportación más importantes han sido Santa Cruz y Tarija por sus exportaciones de gas y, en el caso de Santa Cruz soya, y Potosí por las exportaciones de minerales.
Tabla 6. Exportaciones, según principales productos a nivel de actividad económica 2007-2016, en miles de USD
DESCRIPCION
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
Agricultura, Ganadería, Caza, Silvicultura y Pesca
188,463
274,387
288,405
280,146
343,984
529,628
744,968
626,288
477,545
444,050
Extracción de Hidrocarburos
2,240,031
3,483,377
2,107,290
2,984,418
4,112,445
5,870,952
6,624,932
6,595,227
3,971,149
2,119,108
Extracción de Minerales
1,062,488
1,520,776
1,498,489
1,860,994
2,427,056
2,076,631
1,974,449
2,039,843
1,740,534
1,898,634
Industria Manufacturera
1,330,845
1,654,389
1,505,391
1,840,494
2,262,280
3,337,367
2,907,377
3,637,721
2,547,880
2,633,996
EXPORTACIONES
4,821,827
6,932,929
5,399,575
6,966,052
9,145,764
11,814,578
12,251,725
12,899,078
8,737,108
7,095,787
Fuente: Instituto Nacional de Estadística Elaboración: Fundación Solón
Gráfico 5. Bolivia: Composición de las exportaciones según actividad económica 2007-2016
Fuente: Instituto Nacional de Estadística Elaboración: Fundación Solón
En lo que respecta las importaciones, la relación de dependencia que sugieren las exportaciones, por la especialización del país en la producción de bienes primarios, se observa en la predominancia de importaciones de insumos para la producción y bienes de capital. En efecto, siguiendo la clasificación de grandes categorías económicas (GCE), los principales grupos de mercancías que importa Bolivia son: suministros industriales, sobre todo suministros elaborados; bienes de capital, piezas y accesorios; vehículos y accesorios de transporte; combustibles, sobre todo elaborados; y artículos de consumo (Ver Gráfico 6).
Por otra parte, de acuerdo con la clasificación uniforme para el comercio internacional (CUCI), en la última década Bolivia importó principalmente: maquinaria y equipo de transporte (en promedio, entre 2006 y 2016, 37% de las importaciones); artículos manufacturados clasificados según el material (en promedio, 19%); productos químicos y productos conexos (en promedio 15%).
Gráfico 6. Bolivia: composición de las importaciones según grandes categorías económicas (2006-2016)
Fuente: Instituto Nacional de Estadística Elaboración: Fundación Solón
Para conocer mejor la relación entre esta composición de las importaciones, que es bastante genérica, y la economía productiva boliviana, el detalle de bienes importados de la Nomenclatura Arancelario de la Comunidad Andina (NANDINA) es de gran ayuda. Según esta información, sistematizada por el IBCE, los principales productos importados por Bolivia son: el diésel, que ocupa la primera posición, con un valor promedio de 660.898.062,5 dólares americanos (aunque este producto tuvo una caída estrepitosa en 2017; seguido por otros bienes que se van superponiendo y que conforman el top 10 de las importaciones de Bolivia: barras de hierro o acero sin alear; vehículos y tractores; gasolina sin tetraetilo; y harina de trigo notablemente de Argentina. Entre 2011 y 2014, destacaron la importación de turbinas de gas, de potencia superior a 5.000 kw; así como la importación de teleféricos en 2016.
Estos datos nos permiten caracterizar mejor el comercio exterior boliviano, a partir de establecer correlaciones que nos permitan comprender cuál es el principal destino de los bienes importados, sobre todo en términos de sectores productivos. En lo que respecta al diésel, el principal uso de este combustible es la agricultura de gran escala y el camionaje. En la última década, el sector económico que más se ha beneficiado por la importación y subvención estatal de diésel fue el agronegocio en el oriente del país.
Este dato tiene relación con el hecho que el departamento de Santa Cruz, no sólo es el principal destino de las importaciones del país (en promedio, entre 2009 y 2016, el 45,8% de las importaciones).; sino que también es el principal importador de diésel del país, con un valor de 189 millones de dólares en 2016. El segundo importador de diésel, en 2016, fue el departamento de Oruro, y en 2017 se posicionó como el primero, por una caída estrepitosa de las importaciones en Santa Cruz (IBCE, 2017). Oruro, a diferencia de Santa Cruz, los sectores económicos más importantes son la minería, el transporte pesado para comercio y la agricultura. En ambos casos, la importación de diésel va destinada a sectores productivos de bienes predominantemente primarios.
Otro dato interesante con relación a la importación de diésel es que, entre 2009 y 2012, el principal proveedor de este producto para el país fue Venezuela. Esto se debía a la cercanía política y comercial que se estableció entre ambos países, desde el ingreso al gobierno del MAS. La crisis política y, posteriormente económica, que inicia en Venezuela en 2013, a raíz de la muerte del presidente Chávez, conllevó a que la importación de diésel de este país decayera sostenidamente a partir del mismo año.
En lo que respecta a las importaciones de barras de hierro o acero sin alear, su importancia en las cifras del comercio exterior boliviano debe entenderse como consecuencia del auge de la construcción, tanto particular como pública, desde 2009. El índice del costo de la construcción subió de 121 puntos en 2006, a 199,8 puntos en 2016. Siguiendo lo señalado por el Instituto Nacional de Estadística, “El Índice del Costo de la Construcción” mide la variación de precios de un período a otro, de los insumos (Materiales, Mano de Obra y, Maquinarias y Herramientas) que intervienen en las Actividades Económicas de la Construcción (Construcción, Terminación, Instalación y Otras actividades económicas)” (INE, 2002).
El crecimiento de este índice se explica por un crecimiento de la construcción en el periodo señalado, que no sólo comprende inmuebles particulares, sino y sobre todo obras públicas (caminos, infraestructura, y toda clase de obras). De hecho, entre 2006 y 2016, el sector de la construcción fue uno de los sectores con la mayor tasa de crecimiento del PIB real, junto con las actividades extractivas, los productos manufacturados en base a minerales y petróleo, y los derechos sobre las importaciones (INE, 2018).
Tabla 7. Bolivia: evolución del PIB y del índice del costo de la construcción
Año
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
PIB DEL SECTOR DE CONSTRUCCIÓN
PIB construcción
761,536
870,798
950,916
1,053,809
1,132,402
1,222,726
1,320,822
1,461,405
1,575,520
1,660,041
1,790,125
Crecimiento PIB construcción
8.3
14.4
9.2
10.8
7.5
8
8
10.6
7.8
5.4
7.8
ÍNDICE DEL COSTO DE LA CONSTRUCCIÓN
Índice General
120.93
131.07
154.39
151.3
154.71
173.01
184.08
190.45
196.03
197.48
199.84
Edificios Residenciales Urbanos
118.96
131.49
157.9
154.63
160.74
181.47
194.3
204.85
212.9
213.65
218.8
Edificios no Residenciales
120.39
134.67
163.23
160.65
163.06
181.65
193.12
196.98
201.88
203.2
203.45
Otras Construcciones o de Infraestructura
122.66
129.59
148.76
145.67
147.25
163.53
173.08
176.96
180.8
182.85
183.68
Fuente: Instituto Nacional de Estadística Elaboración: Fundación Solón
En suma, el grueso de las importaciones de bienes para la producción, en la última década, siguiendo el top 10 elaborado por el IBCE con base en datos de NANDINA, consistió en la importación de materias primas y productos intermedios (combustible y barras de hierro), bienes de capital (vehículos principalmente, aunque también deben considerarse las importaciones de turbinas de gas para la generación de energía eléctrica, y otros equipos comprados por el gobierno), y bienes de consumo (sobre todo medicamentos para consumo humano).
La mayoría de los bienes importados, destinados a actividades económicas, tienen que ver con actividades productivas vinculadas con el sector primario, o con el sector manufacturero, que a su vez se halla atado al sector anterior (agronegocio y actividades extractivas).
El tercer gran sector económico favorecido por las importaciones es la construcción. Los datos de las importaciones reflejan también una economía productiva poco diversificada, donde son determinados sectores los que predominan, y absorben la mayor parte de los bienes que ingresan al país.
Entonces, tenemos que el comercio exterior de Bolivia se caracteriza por una predominancia de la exportación de bienes primarios (hidrocarburos, minerales y productos agrícolas), y el desarrollo de una industria manufacturera vinculada al sector primario. Por lo tanto, la economía boliviana se caracteriza por un desarrollo insuficiente de su base productiva, en términos de diversificación de la economía y producción de bienes con valor agregado.
En contraposición, las importaciones consisten sobre todo en bienes de capital y de consumo, confirmando el escenario de dependencia que caracteriza a las economías primario exportadoras. Esto se refleja también en la balanza comercial de Bolivia. Si bien, como señalamos en la primera sección, con base en los lineamientos del Consenso de Washington, se promovió como ventaja comparativa la especialización en la exportación de materias primas, esta situación tiende a revertirse inevitablemente.
Bolivia vio un auge en sus exportaciones de bienes primarios en la última década (hidrocarburos, minerales y soya notablemente). La vulnerabilidad a la que conduce esta dependencia es que la exportación de estos bienes está condicionada a la demanda de las economías industrializadas y, por lo tanto, a los dictámenes del mercado y las fluctuaciones de los precios en el mismo. Esto, en contrapartida no ocurre con los bienes de capital y de consumo. Esta relación ya fue apuntada por las teorías de la Dependencia y del Sistema Mundo (Prébisch, 1986; Amin, 2001).
En términos concretos, para Bolivia, esto se refleja en la evolución de la balanza comercial que, desde 2016, ha presentado un saldo negativo. La balanza comercial de Bolivia se explica, principalmente, por el carácter tradicional de las exportaciones y las importaciones. Esta característica del comercio exterior boliviano, la predominancia de las exportaciones tradicionales, es quizás la principal continuidad de las políticas neoliberales promovidas por el Consenso de Washington, que dieron lugar a la profundización de la especialización de Bolivia como país exportador de bienes primarios. La caída de las exportaciones en los últimos tres años se vio influenciada principalmente por la caída en las exportaciones del sector de extracción de hidrocarburos, lo cual evidencia claramente la dependencia del comercio del país hacia el sector primario exportador.
Tabla 8. Balanza Comercial de Bolivia 2010-2017 (en millones de USD)
Comercio Exterior
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
Exportaciones
6,751.8
8,875.0
11,726.3
12,150.0
12,809.7
8,684.0
6,999.7
5,712.5
Importaciones
5,198.4
7,356.0
7,970.4
9,033.7
9,893.6
9,071.9
7,888.2
6,286.9
Saldo
1,553.3
1,519.0
3,755.9
3,116.3
2,916.1
-387.88
-888.55
-574.37
Fuente: Banco Central de Bolivia Elaboración: Fundación Solón
Gráfico 7. Bolivia: evolución del comercio exterior y saldo de la balanza comercial 2010-2017
Fuente: Instituto Nacional de Estadística Elaboración: Fundación Solón
Gráfico 8. Bolivia: evolución de las exportaciones según principales productos 2007-2016 (en miles de USD)
Fuente: Instituto Nacional de Estadística Elaboración: Fundación Solón
Considerando estas características del comercio exterior boliviano, a saber, dependencia en el sector primario y desarrollo feble del sector manufacturero, determinado por el desarrollo del sector primario, lo que nos ocupa ahora es comprender el intercambio comercial con China. Una buena caracterización de este intercambio lo realizó el propio embajador de China en Bolivia, Liang Yu, cuando señaló que:
La estructura comercial Sino-Latinoamericana ha mejorado aún más y el comercio agrícola se ha convertido en un nuevo punto de crecimiento para el comercio entre ambos lados. Más de 2 mil empresas chinas están operando en diversos campos de esta región […] China se ha convertido en el principal destino de exportación de Brasil y Chile, así como la tercera fuente de importación de esta región. América Latina y El Caribe se ha convertido en el segundo destino regional de inversión de China después de Asia […] Bolivia tiene ricos recursos, China tiene una adaptada tecnología completa y avanzada y fondos suficientes. Así que existe un gran potencial de las cooperaciones entre ambas partes. Y, en la actualidad, China es el segundo socio más importante de Bolivia, y el primer proveedor de financiamiento de Bolivia, y uno de los países con mayor cooperación hacia Bolivia.[1]
Como señalamos anteriormente, la idea del desarrollo complementario, suplementada por la noción de cooperación sur-sur, ha sido ampliamente reivindicada por China como uno de los objetivos principales de su economía exterior. Sin embargo, no hay que olvidar que el hecho que China se refiera a este aspecto como una suerte de casualidad afortunada es, en realidad, una consecuencia de los modelos de desarrollo diferenciados de este país y de Latinoamérica. Por lo tanto, el hecho que el comercio Sino-Latinoamérica haya consistido en la exportación de manufacturas a la región y la importación de bienes primario, es una consecuencia directa de las políticas neoliberales.
En lo que respecta a los datos del comercio Sino-Bolivia, el embajador Yu dio algunos datos en la entrevista que nos parece importante comentar:
En 2017, el comercio bilateral entre China y Bolivia alcanzó un total de 2.430 millones de dólares. China sigue siendo el segundo mayor socio comercial de Bolivia solo después de Brasil. Entre tanto, Bolivia importó de China bienes por 2.030 millones de dólares, lo cual significa que China es el mayor proveedor de Bolivia. Además, las exportaciones de Bolivia a China alcanzaron a 400 millones de dólares, eso quiere decir que China es el quinto mayor destino de exportación de Bolivia.
En términos de proporción la relación es correcta: las importaciones desde China sobrepasan significativamente a las exportaciones de Bolivia hacia dicho país. Mientras que las exportaciones de Bolivia hacia China, en 2017, representan apenas el 5% del total de las exportaciones; las importaciones de bienes chinos representan el 22% de las importaciones totales. Estas cifras dan cuenta de una relación profundamente desequilibrada: mientras que China es el principal país exportador hacia Bolivia, para el gigante asiático, Bolivia es un socio comercial marginal.
Tabla 9. Evolución del comercio exterior China-Bolivia (en miles de USD)
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
Exportaciones
130,602
208,636
336,615
316,485
322,712
441,837
468,249
478,888
Importaciones
415,523
652,756
1,112,571
1,293,636
1,458,976
1,884,242
1,780,109
1,695,763
Volumen total
546,125
861,392
1,449,186
1,610,121
1,781,688
2,326,079
2,248,358
2,174,651
Saldo
-284,881
-444,014
-775,721
-975,942
-1,134,249
-1,441,233
-1,311,207
-1,215,831
Fuente: Instituto Nacional de Estadística Elaboración: Fundación Solón
Gráfico 9. Bolivia: comparación evolución de Exportaciones e Importaciones con China 2007-2016 (en miles de USD)
Fuente: Instituto Nacional de Estadística Elaboración: Fundación Solón
Este es un dato interesante que muestra la particularidad de las relaciones comerciales de Sino-Bolivia, en comparación con otros países de la región. En términos de relaciones comerciales, Bolivia forma parte del grupo de economías pequeñas de la región (junto con Centroamérica y Paraguay), cuyas Balanzas Comerciales son negativas en su intercambio con China. En la mayoría de los casos China importa más de lo que exporta, ya que su interés principal en la región es su dotación de bienes primarios.
Esto se debe principalmente a que, en términos comparativos, la capacidad productiva de Bolivia es más reducida. Y, desde el rediseño de las capitalizaciones de las empresas como YPFB (denominado nacionalizaciones), la inversión para la ampliación de estos sectores fue limitada. Recién a partir de 2011 inicia una política más agresiva de inversiones para la explotación de recursos naturales, y justamente a partir del mismo año China comienza a posicionarse como principal financiador de Bolivia.
Por otra parte, un aspecto a considerar es que, en Bolivia, una parte del comercio tiene lugar por vías desreguladas (contrabando). En consecuencia, una porción no menospreciable de los productos importados desde China, ingresan al país por canales que no son lo suficientemente regulados. Por lo tanto, existe una parte del intercambio entre Bolivia y China que es difícil de cuantificar.
En lo que respecta a la composición de este intercambio el embajador Yu señaló que: “China exporta a Bolivia principalmente equipos mecánicos, electrónicos y productos manufacturados de uso diario tales como automóviles y motocicletas. Las exportaciones de Bolivia están cada vez más diversificadas, además de los productos tradicionales como los minerales y la madera, los productos de cuero de alpaca han entrado en el mercado chino”.
Según la clasificación elaborada por el portal resource earth trade, los principales bienes exportados por Bolivia a China, en el último quinquenio fueron: Metales y minerales (estaño, zinc, cobre, plomo y plata), que comprenden más del 80% de las exportaciones; productos agrícolas (cueros, lana y otros); productos forestales (madera tanto en tronco como acerrada). En lo que respecta a las importaciones de productos chinos por Bolivia, los principales productos fueron: láminas de hierro y barras de hierro sin alear; productos de aluminio de distinta índole; fertilizantes sobre todo de nitrógeno.
Otro portal que elabora un desglose del comercio exterior por países es World Integrated Trade Solution, del Banco Mundial, con la colaboración de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo (UNCTAD) y la Organización Mundial del Comercio (OMC). Según los datos elaborados por este portal, entre los principales bienes bolivianos importados por China el año 2016 resaltan: los metales representando el 80% de las importaciones; productos químicos, aunque no sabemos bien a qué se refiere en este caso, puede referirse a fertilizantes o aceites crudos de petróleo, representando el 4,5% de las importaciones; productos agrícolas (pieles, cueros y lanas), representando otro 4% de las importaciones; y productos forestales (madera) representando el 8% de las importaciones.
En cuanto a las exportaciones de China hacia Bolivia, la partida principal tiene que ver con maquinaria y equipos electrónicos, y representa el 40% de las exportaciones. La segunda partida más importante tiene que ver con medios de transporte o vehículos, que comprende el 30% de las exportaciones. Las siguientes partidas destacadas de productos exportados por China a Bolivia son metales, hierro y acero son alear principalmente (10% de las exportaciones); productos de plástico y goma (7% de las exportaciones); productos comestibles (2,2%); y calzados (1,5% de las exportaciones).
Si bien los datos de ambos portales presentan partidas generales, lo que nos interesa destacar en este caso es que la composición del comercio exterior entre Bolivia y China consiste en el esquema tradicional de dotación de materias primas por parte de Bolivia (minerales y madera, sobre todo); y exportación de bienes de capital y de consumo por parte de China.
El Instituto Boliviano del Comercio Exterior ofrece un informe más detallado de la composición del intercambio con China, que nos permite ampliar la presente discusión. De acuerdo con el IBCE, entre los años 2012 y 2016, las exportaciones de Bolivia hacia China comprendieron principalmente: mineral de plata y sus concentrados; estaño bruto sin alear; mineral de zinc y sus concentrados; mineral de plomo y sus concentrados; mineral de oro y sus concentrados; y madera aserrada.
En lo que respecta a las importaciones desde China, la composición es mucho más diversa, pero esta es una lista de los principales productos señalados por el IBCE:
Tabla 10. Principales productos importados desde China
Motocicletas con motor de embolo
Máquinas automáticas
Teléfonos celulares
Vehículos automóviles para transporte de personas
Aviones, aeronaves y helicópteros
Neumáticos de automóviles
Aparatos, partes y repuestos electrónicos
Insumos de construcción
Insecticidas y herbicidas
Misceláneo
Fuente: IBCE Elaboración: Fundación Solón
El detalle del intercambio entre Bolivia y China realizado por el IBCE nos permite realizar apreciaciones adicionales. En primera instancia, las importaciones desde China son mucho más diversas que las exportaciones bolivianas. En la relación comercial entre ambos países, Bolivia cumple el rol de país proveedor de bienes primarios, mientras que China nos provee de toda clase de bienes de capital y de consumo.
Por otra parte, en el detalle de las importaciones de bienes chinos, se puede observar que una parte importante de los bienes de capital importados son destinados a actividades económicas vinculadas con la explotación y producción de bienes primarios.
Por ejemplo, en 2011 destaca la importación de “maquinaria de sondeo y perforación” para el sector hidrocarburífero (IBCE, 2012); en 2012 destaca la importación de “tubos soldados para oleoductos” (IBCE, 2013); en 2013 nuevamente se importaron “máquinas para el sondeo y perforación” (IBCE, 2014); en 2015 se importaron “máquinas para quebrantar mineral” (IBCE, 2016); y en 2016 destaca la importación de “máquinas para la industria azucarera” y, nuevamente, de “máquinas para el sondeo y perforación” (IBCE, 2017). Además, en todos los años señalados, una partida importante de las importaciones tuvo que ver con herbicidas e insecticidas para el sector agrícola. [2]
Otro dato que llama la atención sobre esta composición del intercambio, es que uno de los principales compradores de bienes chinos es el propio Estado Boliviano. Por ejemplo, la compra de maquinaria para sondeo y perforación, compete directamente a YPFB; la compra, en 2015, de “helicópteros”, que además fue financiada por un crédito del EXIM BANK de China; la compra “máquinas para la industria azucarera” destinadas al ingenio de San Buenaventura, que también fue financiado por créditos chinos y ejecutado por una empresa del país asiático.
Por lo tanto, una parte de los bienes importados desde China, corresponden con la ejecución de financiamientos chinos, figura que confirma el modelo de financiamiento chino, que palia los riesgos de otorgar créditos a economías vulnerables a partir de asegurar que el dinero retorne, de una u otra manera, a China. Otra parte importante de los bienes de producción que son importados desde China está destinada a los sectores de producción de bienes primarios, sobre todo hidrocarburos y el agronegocio.
La caracterización y análisis del comercio entre Bolivia y China nos devuelve a la discusión sobre el realismo que caracteriza el enfoque diplomático y la política exterior del país asiático, y a la discusión sobre la reafirmación de Bolivia como un país dependiente, inmerso en una relación profundamente asimétrica.
En primera instancia, China no sólo promueve la expansión de relaciones comerciales que le sean beneficiosas, sino que complementa este objetivo con sus políticas de financiamiento e inversión en el extranjero. Esta complementación entre el comercio exterior y el financiamiento externo lo analizamos en el capítulo segundo y en el apartado anterior. La política crediticia de China es bastante pragmática, y la razón por la que impone menos condiciones a sus prestatarios es que emplea otros mecanismos prácticos para paliar los riesgos. Por un lado, negocia líneas de créditos que están casados a contratos de exportación para asegurar su dotación de recursos naturales, como es el caso de Ecuador y Venezuela. Por otra parte, en la negociación de los financiamientos, China exige a los prestatarios que contraten empresas chinas para la ejecución de las obras, o que compren equipos y maquinaria fabricados en China, como fue el caso de Argentina.
En nuestro análisis sobre la deuda externa de Bolivia con China, vimos cómo esta estrategia para paliar riesgos se materializa con el Decreto Supremo 2574, del 3 de noviembre de 2015, que establece que los créditos chinos que beneficien específicamente al Ministerio de Obras Públicas, Servicios y Vivienda; a la Administradora Boliviana de Carreteras (ABC); a la Empresa Siderúrgica del Mutún (ESM) y a la Empresa Nacional de Electricidad (ENDE) Corporación, deben ejecutarse contratando empresas chinas. En el análisis que hicimos sobre la composición de las importaciones desde China, en la sección anterior, se observa que China no sólo se beneficia por la contratación de sus empresas, sino también por la compra de sus bienes por parte de Bolivia.
En este sentido, la estrategia de China para con Bolivia es bastante clara. Para China, Bolivia es un socio comercial marginal. Pese a que el esquema de intercambio es el mismo que con otros países, la dotación de bienes primarios por parte de Bolivia es bastante estrecha, en comparación con otros socios comerciales de este país. Ello no quiere decir que China no vea en Bolivia un proveedor de recursos necesarios para el continuo fortalecimiento de su base productiva. Pero, para paliar los riesgos de financiamiento, sería insuficiente casar las líneas de crédito a contratos de exportación de bienes primarios, debido a las dimensiones del intercambio entre ambos países.
Esto se hace especialmente evidente si se observa la evolución de la balanza comercial de Bolivia, en su intercambio con China:
Gráfico 10. Bolivia: Evolución del Saldo de la Balanza Comercial con China 2007-2016 (en miles de USD)
Fuente: Instituto Nacional de Estadística Elaboración: Fundación Solón
Entonces, como señalamos antes, el enfoque de la política exterior China, para el caso latinoamericano no se ha basado en la imposición, sino en negociaciones que le han resultado favorables. Por ejemplo, retomando el tema del financiamiento, como señalamos en nuestro análisis, a la luz del reporte de Gallagher et al. (2012), los créditos chinos han sido más bienvenidos por los países de Latinoamérica porque plantean menos exigencias que los acreedores ‘tradicionales’ (BM, BID, entre otros), pues no exigen cambios en la institucionalidad del país, o en las políticas públicas de los países, por ejemplo.
Las exigencias de China, aparentemente inocuas, favorecen sus intereses comerciales y de inversión: dotación de bienes que necesita, compra de sus equipos y obras para sus empresas. Por ello, el hecho que China esté dispuesta a otorgar créditos a países, sin reparos aparente, es porque mediante otros mecanismos, se asegura de recuperar su inversión.
¿Qué significa esto para Bolivia? El caso boliviano, como señalamos anteriormente, es particular. En los últimos tres años el saldo de la balanza comercial ha sido negativo, lo cual indica una disminución en las exportaciones, sobre todo, tradicionales (hidrocarburos, minería, agronegocio, y manufacturas vinculadas con estos mismos sectores). Esto se debe principalmente a las siguientes causas: la disminución de la producción de Bolivia de estos bienes; el beneficio de exportar bienes primarios es, siempre, cíclico y está determinado directamente por los precios y la demanda en el marco internacional.
La predominancia de estos bienes en la composición de las exportaciones bolivianas es un problema, una vez más, porque profundiza la dependencia de la economía del país, a la demanda de otros por bienes primarios. En este punto conviene retornar a la discusión sobre la dependencia. En El desarrollo económico de la América Latina y algunos de sus principales problemas, Raúl Prébisch (1986) señaló que la idea de la ventaja de la división global del trabajo se funda en una premisa errada e idealista: “el fruto del progreso técnico tiende a repartirse parejamente entre toda la colectividad” (Prébisch, 1986: 480). Siguiendo esta premisa, no habría necesidad para los países especializados, de industrializarse y diversificar su base productiva, porque las ventajas comparativas de la especialización serían constantes y equilibradas. Sin embargo, sigue Prébisch, el desarrollo de la economía global muestra que existe un “manifiesto desequilibrio” entre los países que se industrializan y aquellos que se mantienen como proveedores de materias primas.
El esquema para la posibilidad del desarrollo de la base productiva en Latinoamérica es mucho más complejo en el siglo XXI. El problema con la lectura de Prébisch es que, contrariamente a lo que plantea, salir de la dependencia supone una serie de contradicciones más, además de la desigualdad en el desarrollo de la economía global. A saber, estructura de clases en la sociedad de cada país; las decisiones políticas coyunturales de la élite en el poder; la articulación de las relaciones de poder internas, con las relaciones desiguales en el nivel externo.
Por otra parte, si bien, para China, Bolivia no es un socio comercial de mayor importancia y, ni siquiera para Bolivia, China significa un mercado principal aún, la relación entre ambos países tiende a una creciente dependencia. Por un lado, los principales bienes de exportación bolivianos no están destinados al mercado chino (hidrocarburos y soya principalmente), sino a países como Brasil y Argentina. China importa principalmente minerales de Bolivia, aunque ésta no es, ni de lejos, una proveedora fundamental para el país asiático.
En contrapartida, desde el año 2011, China pasa a formar parte del top 3 de países exportadores hacia Bolivia, y desde 2014 ocupa el primer lugar. Este no es un dato menor, considerando que desde el año 2012, China también es el principal acreedor bilateral de la deuda externa boliviana, y desde el año 2015 forma parte del top 5 de los acreedores sobre el total de la deuda.
Finalmente, retomando la entrevista realizada por ANF al embajador Yu, éste señaló que China tiene la intención de ayudar “a Bolivia a realizar su plan quinquenal de desarrollo y la estrategia de ser el Centro Energético de Sudamérica”. Esta declaración, Bolivia está encaminándose a una relación cada vez más dependiente con China, tanto en el ámbito comercial, como en lo que se refiere al financiamiento externo, siguiendo un modelo de inversiones que prioriza la producción de bienes primarios. Y, esto implica también una mayor participación de empresas chinas en la ejecución de obras, tema sobre el que nos ocupamos en el siguiente apartado.
[2] Este dato, además, contradice en cierta forma otra declaración del embajador Yu sobre dar “la bienvenida a la entrada de más alimentos orgánicos y ecológicos bolivianos a China, para que el pueblo chino tenga opciones de alimentos saludables y asequibles”, ya que la importación sostenida de insumos sintéticos chinos contraviene directamente a la posibilidad de producir alimentos orgánicos.
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El segundo aspecto de la relación desigual que se establece entre Bolivia y China tiene que ver con el intercambio comercial. Ahora bien, en ninguno de los aspectos que analizamos es nuestra intensión señalar a China como la causa de las asimetrías. De hecho, en todos los casos, las asimetrías anteceden a la participación de China, por lo que la relación con la potencia asiática no viene sino a confirmar la situación de desventaja de Bolivia. Esto, en el caso del comercio exterior, es especialmente cierto. Por ello, antes de ingresar a analizar el intercambio con China, realizamos un breve comentario sobre el comercio exterior de Bolivia en términos generales.
Bolivia es un país primario exportador. Ésta es, quizás, la característica más duradera y perniciosa del comercio exterior de Bolivia. Las principales mercancías de Bolivia para el mundo han sido, siempre, bienes primarios: plata, estaño, caucho, quinina, soya, gas y coca, por nombrar los más importantes. En el presente texto no corresponde la tarea de revisar la historia económica de Bolivia, pero la referencia a esta característica es fundamental para una aproximación crítica al tema que nos ocupa.
Para Bolivia, el giro al neoliberalismo entre los años 80 y 90 supuso la consolidación de este modelo, y el repliegue rotundo de los intentos escuetos de industrialización de los años 60 y 70. No ocurrió lo mismo en todos los países latinoamericanos, aunque en la mayoría de los casos la producción de bienes primarios se reposicionó como ventaja comparativa, en algunos casos si hubo un desarrollo importante del sector manufacturero (Brasil, México) y, en otros, del sector de servicios, turismo notablemente (Centroamérica) (Barton, 2006). En los casos de economías como Ecuador, Venezuela y Bolivia, sin embargo, la dependencia en la explotación de bienes primarios se vio reforzada.
Si se observa cuáles fueron los principales grupos de mercancías exportados por Bolivia, en los últimos diez años, se confirma el hecho que Bolivia continúa siendo un país primario exportador. El primer sector o grupo de mercancías exportado por Bolivia tiene que ver con la extracción de hidrocarburos; mientras que el segundo lugar es disputado por el sector manufacturero y la extracción de minerales (Tabla 6; Gráfico 5).
Sin embargo, en lo que respecta al sector manufacturero, no se trata del tipo de industria manufacturera que conllevaría a afirmar que en Bolivia existe un desarrollo industrial, sino que se trata de manufacturera dependiente de, o atada al sector primario. El detalle de los principales sectores de exportación de la industria manufacturera demuestra que las mercancías más importantes son: la soya y sus derivados, el estaño metálico, el oro metálico, la plata metálica, las maderas y el girasol. Sectores vinculados principalmente con el sector primario.
Ahora bien, esto no quiere decir que no se deba resaltar el esfuerzo de procesamiento de estos productos primarios para la agregación de valor. No obstante, no cabe duda que para poder afirmar que existe una verdadera diversificación de la economía y un desarrollo de la base productiva, hace falta superar la predominancia de los productos primarios, como rectores de la producción manufacturera. El problema en la composición del comercio exterior boliviano es que las exportaciones consisten en un número reducido de mercancías, la mayoría derivados de la explotación y producción de bienes primarios (IBCE, 2011).
A pesar de la creciente importancia del sector manufacturero, en los términos descritos, los estudios sobre el comercio exterior realizados por el Instituto Boliviano del Comercio Exterior (IBCE), en la última década las exportaciones tradicionales (hidrocarburos y minerales) han significado el 80% de las exportaciones bolivianas. Esto también se refleja a nivel departamental, en la última década los departamentos con los volúmenes de exportación más importantes han sido Santa Cruz y Tarija por sus exportaciones de gas y, en el caso de Santa Cruz soya, y Potosí por las exportaciones de minerales.
Tabla 6. Exportaciones, según principales productos a nivel de actividad económica 2007-2016, en miles de USD
Elaboración: Fundación Solón
Gráfico 5. Bolivia: Composición de las exportaciones según actividad económica 2007-2016
Elaboración: Fundación Solón
En lo que respecta las importaciones, la relación de dependencia que sugieren las exportaciones, por la especialización del país en la producción de bienes primarios, se observa en la predominancia de importaciones de insumos para la producción y bienes de capital. En efecto, siguiendo la clasificación de grandes categorías económicas (GCE), los principales grupos de mercancías que importa Bolivia son: suministros industriales, sobre todo suministros elaborados; bienes de capital, piezas y accesorios; vehículos y accesorios de transporte; combustibles, sobre todo elaborados; y artículos de consumo (Ver Gráfico 6).
Por otra parte, de acuerdo con la clasificación uniforme para el comercio internacional (CUCI), en la última década Bolivia importó principalmente: maquinaria y equipo de transporte (en promedio, entre 2006 y 2016, 37% de las importaciones); artículos manufacturados clasificados según el material (en promedio, 19%); productos químicos y productos conexos (en promedio 15%).
Gráfico 6. Bolivia: composición de las importaciones según grandes categorías económicas (2006-2016)
Elaboración: Fundación Solón
Para conocer mejor la relación entre esta composición de las importaciones, que es bastante genérica, y la economía productiva boliviana, el detalle de bienes importados de la Nomenclatura Arancelario de la Comunidad Andina (NANDINA) es de gran ayuda. Según esta información, sistematizada por el IBCE, los principales productos importados por Bolivia son: el diésel, que ocupa la primera posición, con un valor promedio de 660.898.062,5 dólares americanos (aunque este producto tuvo una caída estrepitosa en 2017; seguido por otros bienes que se van superponiendo y que conforman el top 10 de las importaciones de Bolivia: barras de hierro o acero sin alear; vehículos y tractores; gasolina sin tetraetilo; y harina de trigo notablemente de Argentina. Entre 2011 y 2014, destacaron la importación de turbinas de gas, de potencia superior a 5.000 kw; así como la importación de teleféricos en 2016.
Estos datos nos permiten caracterizar mejor el comercio exterior boliviano, a partir de establecer correlaciones que nos permitan comprender cuál es el principal destino de los bienes importados, sobre todo en términos de sectores productivos. En lo que respecta al diésel, el principal uso de este combustible es la agricultura de gran escala y el camionaje. En la última década, el sector económico que más se ha beneficiado por la importación y subvención estatal de diésel fue el agronegocio en el oriente del país.
Este dato tiene relación con el hecho que el departamento de Santa Cruz, no sólo es el principal destino de las importaciones del país (en promedio, entre 2009 y 2016, el 45,8% de las importaciones).; sino que también es el principal importador de diésel del país, con un valor de 189 millones de dólares en 2016. El segundo importador de diésel, en 2016, fue el departamento de Oruro, y en 2017 se posicionó como el primero, por una caída estrepitosa de las importaciones en Santa Cruz (IBCE, 2017). Oruro, a diferencia de Santa Cruz, los sectores económicos más importantes son la minería, el transporte pesado para comercio y la agricultura. En ambos casos, la importación de diésel va destinada a sectores productivos de bienes predominantemente primarios.
Otro dato interesante con relación a la importación de diésel es que, entre 2009 y 2012, el principal proveedor de este producto para el país fue Venezuela. Esto se debía a la cercanía política y comercial que se estableció entre ambos países, desde el ingreso al gobierno del MAS. La crisis política y, posteriormente económica, que inicia en Venezuela en 2013, a raíz de la muerte del presidente Chávez, conllevó a que la importación de diésel de este país decayera sostenidamente a partir del mismo año.
En lo que respecta a las importaciones de barras de hierro o acero sin alear, su importancia en las cifras del comercio exterior boliviano debe entenderse como consecuencia del auge de la construcción, tanto particular como pública, desde 2009. El índice del costo de la construcción subió de 121 puntos en 2006, a 199,8 puntos en 2016. Siguiendo lo señalado por el Instituto Nacional de Estadística, “El Índice del Costo de la Construcción” mide la variación de precios de un período a otro, de los insumos (Materiales, Mano de Obra y, Maquinarias y Herramientas) que intervienen en las Actividades Económicas de la Construcción (Construcción, Terminación, Instalación y Otras actividades económicas)” (INE, 2002).
El crecimiento de este índice se explica por un crecimiento de la construcción en el periodo señalado, que no sólo comprende inmuebles particulares, sino y sobre todo obras públicas (caminos, infraestructura, y toda clase de obras). De hecho, entre 2006 y 2016, el sector de la construcción fue uno de los sectores con la mayor tasa de crecimiento del PIB real, junto con las actividades extractivas, los productos manufacturados en base a minerales y petróleo, y los derechos sobre las importaciones (INE, 2018).
Tabla 7. Bolivia: evolución del PIB y del índice del costo de la construcción
Elaboración: Fundación Solón
En suma, el grueso de las importaciones de bienes para la producción, en la última década, siguiendo el top 10 elaborado por el IBCE con base en datos de NANDINA, consistió en la importación de materias primas y productos intermedios (combustible y barras de hierro), bienes de capital (vehículos principalmente, aunque también deben considerarse las importaciones de turbinas de gas para la generación de energía eléctrica, y otros equipos comprados por el gobierno), y bienes de consumo (sobre todo medicamentos para consumo humano).
La mayoría de los bienes importados, destinados a actividades económicas, tienen que ver con actividades productivas vinculadas con el sector primario, o con el sector manufacturero, que a su vez se halla atado al sector anterior (agronegocio y actividades extractivas).
El tercer gran sector económico favorecido por las importaciones es la construcción. Los datos de las importaciones reflejan también una economía productiva poco diversificada, donde son determinados sectores los que predominan, y absorben la mayor parte de los bienes que ingresan al país.
Entonces, tenemos que el comercio exterior de Bolivia se caracteriza por una predominancia de la exportación de bienes primarios (hidrocarburos, minerales y productos agrícolas), y el desarrollo de una industria manufacturera vinculada al sector primario. Por lo tanto, la economía boliviana se caracteriza por un desarrollo insuficiente de su base productiva, en términos de diversificación de la economía y producción de bienes con valor agregado.
En contraposición, las importaciones consisten sobre todo en bienes de capital y de consumo, confirmando el escenario de dependencia que caracteriza a las economías primario exportadoras. Esto se refleja también en la balanza comercial de Bolivia. Si bien, como señalamos en la primera sección, con base en los lineamientos del Consenso de Washington, se promovió como ventaja comparativa la especialización en la exportación de materias primas, esta situación tiende a revertirse inevitablemente.
Bolivia vio un auge en sus exportaciones de bienes primarios en la última década (hidrocarburos, minerales y soya notablemente). La vulnerabilidad a la que conduce esta dependencia es que la exportación de estos bienes está condicionada a la demanda de las economías industrializadas y, por lo tanto, a los dictámenes del mercado y las fluctuaciones de los precios en el mismo. Esto, en contrapartida no ocurre con los bienes de capital y de consumo. Esta relación ya fue apuntada por las teorías de la Dependencia y del Sistema Mundo (Prébisch, 1986; Amin, 2001).
En términos concretos, para Bolivia, esto se refleja en la evolución de la balanza comercial que, desde 2016, ha presentado un saldo negativo. La balanza comercial de Bolivia se explica, principalmente, por el carácter tradicional de las exportaciones y las importaciones. Esta característica del comercio exterior boliviano, la predominancia de las exportaciones tradicionales, es quizás la principal continuidad de las políticas neoliberales promovidas por el Consenso de Washington, que dieron lugar a la profundización de la especialización de Bolivia como país exportador de bienes primarios. La caída de las exportaciones en los últimos tres años se vio influenciada principalmente por la caída en las exportaciones del sector de extracción de hidrocarburos, lo cual evidencia claramente la dependencia del comercio del país hacia el sector primario exportador.
Tabla 8. Balanza Comercial de Bolivia 2010-2017 (en millones de USD)
Elaboración: Fundación Solón
Gráfico 7. Bolivia: evolución del comercio exterior y saldo de la balanza comercial 2010-2017
Elaboración: Fundación Solón
Gráfico 8. Bolivia: evolución de las exportaciones según principales productos 2007-2016 (en miles de USD)
Elaboración: Fundación Solón
Considerando estas características del comercio exterior boliviano, a saber, dependencia en el sector primario y desarrollo feble del sector manufacturero, determinado por el desarrollo del sector primario, lo que nos ocupa ahora es comprender el intercambio comercial con China. Una buena caracterización de este intercambio lo realizó el propio embajador de China en Bolivia, Liang Yu, cuando señaló que:
La estructura comercial Sino-Latinoamericana ha mejorado aún más y el comercio agrícola se ha convertido en un nuevo punto de crecimiento para el comercio entre ambos lados. Más de 2 mil empresas chinas están operando en diversos campos de esta región […] China se ha convertido en el principal destino de exportación de Brasil y Chile, así como la tercera fuente de importación de esta región. América Latina y El Caribe se ha convertido en el segundo destino regional de inversión de China después de Asia […] Bolivia tiene ricos recursos, China tiene una adaptada tecnología completa y avanzada y fondos suficientes. Así que existe un gran potencial de las cooperaciones entre ambas partes. Y, en la actualidad, China es el segundo socio más importante de Bolivia, y el primer proveedor de financiamiento de Bolivia, y uno de los países con mayor cooperación hacia Bolivia.[1]
Como señalamos anteriormente, la idea del desarrollo complementario, suplementada por la noción de cooperación sur-sur, ha sido ampliamente reivindicada por China como uno de los objetivos principales de su economía exterior. Sin embargo, no hay que olvidar que el hecho que China se refiera a este aspecto como una suerte de casualidad afortunada es, en realidad, una consecuencia de los modelos de desarrollo diferenciados de este país y de Latinoamérica. Por lo tanto, el hecho que el comercio Sino-Latinoamérica haya consistido en la exportación de manufacturas a la región y la importación de bienes primario, es una consecuencia directa de las políticas neoliberales.
En lo que respecta a los datos del comercio Sino-Bolivia, el embajador Yu dio algunos datos en la entrevista que nos parece importante comentar:
En 2017, el comercio bilateral entre China y Bolivia alcanzó un total de 2.430 millones de dólares. China sigue siendo el segundo mayor socio comercial de Bolivia solo después de Brasil. Entre tanto, Bolivia importó de China bienes por 2.030 millones de dólares, lo cual significa que China es el mayor proveedor de Bolivia. Además, las exportaciones de Bolivia a China alcanzaron a 400 millones de dólares, eso quiere decir que China es el quinto mayor destino de exportación de Bolivia.
En términos de proporción la relación es correcta: las importaciones desde China sobrepasan significativamente a las exportaciones de Bolivia hacia dicho país. Mientras que las exportaciones de Bolivia hacia China, en 2017, representan apenas el 5% del total de las exportaciones; las importaciones de bienes chinos representan el 22% de las importaciones totales. Estas cifras dan cuenta de una relación profundamente desequilibrada: mientras que China es el principal país exportador hacia Bolivia, para el gigante asiático, Bolivia es un socio comercial marginal.
Tabla 9. Evolución del comercio exterior China-Bolivia (en miles de USD)
Elaboración: Fundación Solón
Gráfico 9. Bolivia: comparación evolución de Exportaciones e Importaciones con China 2007-2016 (en miles de USD)
Elaboración: Fundación Solón
Este es un dato interesante que muestra la particularidad de las relaciones comerciales de Sino-Bolivia, en comparación con otros países de la región. En términos de relaciones comerciales, Bolivia forma parte del grupo de economías pequeñas de la región (junto con Centroamérica y Paraguay), cuyas Balanzas Comerciales son negativas en su intercambio con China. En la mayoría de los casos China importa más de lo que exporta, ya que su interés principal en la región es su dotación de bienes primarios.
Esto se debe principalmente a que, en términos comparativos, la capacidad productiva de Bolivia es más reducida. Y, desde el rediseño de las capitalizaciones de las empresas como YPFB (denominado nacionalizaciones), la inversión para la ampliación de estos sectores fue limitada. Recién a partir de 2011 inicia una política más agresiva de inversiones para la explotación de recursos naturales, y justamente a partir del mismo año China comienza a posicionarse como principal financiador de Bolivia.
Por otra parte, un aspecto a considerar es que, en Bolivia, una parte del comercio tiene lugar por vías desreguladas (contrabando). En consecuencia, una porción no menospreciable de los productos importados desde China, ingresan al país por canales que no son lo suficientemente regulados. Por lo tanto, existe una parte del intercambio entre Bolivia y China que es difícil de cuantificar.
En lo que respecta a la composición de este intercambio el embajador Yu señaló que: “China exporta a Bolivia principalmente equipos mecánicos, electrónicos y productos manufacturados de uso diario tales como automóviles y motocicletas. Las exportaciones de Bolivia están cada vez más diversificadas, además de los productos tradicionales como los minerales y la madera, los productos de cuero de alpaca han entrado en el mercado chino”.
Según la clasificación elaborada por el portal resource earth trade, los principales bienes exportados por Bolivia a China, en el último quinquenio fueron: Metales y minerales (estaño, zinc, cobre, plomo y plata), que comprenden más del 80% de las exportaciones; productos agrícolas (cueros, lana y otros); productos forestales (madera tanto en tronco como acerrada). En lo que respecta a las importaciones de productos chinos por Bolivia, los principales productos fueron: láminas de hierro y barras de hierro sin alear; productos de aluminio de distinta índole; fertilizantes sobre todo de nitrógeno.
Otro portal que elabora un desglose del comercio exterior por países es World Integrated Trade Solution, del Banco Mundial, con la colaboración de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo (UNCTAD) y la Organización Mundial del Comercio (OMC). Según los datos elaborados por este portal, entre los principales bienes bolivianos importados por China el año 2016 resaltan: los metales representando el 80% de las importaciones; productos químicos, aunque no sabemos bien a qué se refiere en este caso, puede referirse a fertilizantes o aceites crudos de petróleo, representando el 4,5% de las importaciones; productos agrícolas (pieles, cueros y lanas), representando otro 4% de las importaciones; y productos forestales (madera) representando el 8% de las importaciones.
En cuanto a las exportaciones de China hacia Bolivia, la partida principal tiene que ver con maquinaria y equipos electrónicos, y representa el 40% de las exportaciones. La segunda partida más importante tiene que ver con medios de transporte o vehículos, que comprende el 30% de las exportaciones. Las siguientes partidas destacadas de productos exportados por China a Bolivia son metales, hierro y acero son alear principalmente (10% de las exportaciones); productos de plástico y goma (7% de las exportaciones); productos comestibles (2,2%); y calzados (1,5% de las exportaciones).
Si bien los datos de ambos portales presentan partidas generales, lo que nos interesa destacar en este caso es que la composición del comercio exterior entre Bolivia y China consiste en el esquema tradicional de dotación de materias primas por parte de Bolivia (minerales y madera, sobre todo); y exportación de bienes de capital y de consumo por parte de China.
El Instituto Boliviano del Comercio Exterior ofrece un informe más detallado de la composición del intercambio con China, que nos permite ampliar la presente discusión. De acuerdo con el IBCE, entre los años 2012 y 2016, las exportaciones de Bolivia hacia China comprendieron principalmente: mineral de plata y sus concentrados; estaño bruto sin alear; mineral de zinc y sus concentrados; mineral de plomo y sus concentrados; mineral de oro y sus concentrados; y madera aserrada.
En lo que respecta a las importaciones desde China, la composición es mucho más diversa, pero esta es una lista de los principales productos señalados por el IBCE:
Tabla 10. Principales productos importados desde China
Elaboración: Fundación Solón
El detalle del intercambio entre Bolivia y China realizado por el IBCE nos permite realizar apreciaciones adicionales. En primera instancia, las importaciones desde China son mucho más diversas que las exportaciones bolivianas. En la relación comercial entre ambos países, Bolivia cumple el rol de país proveedor de bienes primarios, mientras que China nos provee de toda clase de bienes de capital y de consumo.
Por otra parte, en el detalle de las importaciones de bienes chinos, se puede observar que una parte importante de los bienes de capital importados son destinados a actividades económicas vinculadas con la explotación y producción de bienes primarios.
Por ejemplo, en 2011 destaca la importación de “maquinaria de sondeo y perforación” para el sector hidrocarburífero (IBCE, 2012); en 2012 destaca la importación de “tubos soldados para oleoductos” (IBCE, 2013); en 2013 nuevamente se importaron “máquinas para el sondeo y perforación” (IBCE, 2014); en 2015 se importaron “máquinas para quebrantar mineral” (IBCE, 2016); y en 2016 destaca la importación de “máquinas para la industria azucarera” y, nuevamente, de “máquinas para el sondeo y perforación” (IBCE, 2017). Además, en todos los años señalados, una partida importante de las importaciones tuvo que ver con herbicidas e insecticidas para el sector agrícola. [2]
Otro dato que llama la atención sobre esta composición del intercambio, es que uno de los principales compradores de bienes chinos es el propio Estado Boliviano. Por ejemplo, la compra de maquinaria para sondeo y perforación, compete directamente a YPFB; la compra, en 2015, de “helicópteros”, que además fue financiada por un crédito del EXIM BANK de China; la compra “máquinas para la industria azucarera” destinadas al ingenio de San Buenaventura, que también fue financiado por créditos chinos y ejecutado por una empresa del país asiático.
Por lo tanto, una parte de los bienes importados desde China, corresponden con la ejecución de financiamientos chinos, figura que confirma el modelo de financiamiento chino, que palia los riesgos de otorgar créditos a economías vulnerables a partir de asegurar que el dinero retorne, de una u otra manera, a China. Otra parte importante de los bienes de producción que son importados desde China está destinada a los sectores de producción de bienes primarios, sobre todo hidrocarburos y el agronegocio.
La caracterización y análisis del comercio entre Bolivia y China nos devuelve a la discusión sobre el realismo que caracteriza el enfoque diplomático y la política exterior del país asiático, y a la discusión sobre la reafirmación de Bolivia como un país dependiente, inmerso en una relación profundamente asimétrica.
En primera instancia, China no sólo promueve la expansión de relaciones comerciales que le sean beneficiosas, sino que complementa este objetivo con sus políticas de financiamiento e inversión en el extranjero. Esta complementación entre el comercio exterior y el financiamiento externo lo analizamos en el capítulo segundo y en el apartado anterior. La política crediticia de China es bastante pragmática, y la razón por la que impone menos condiciones a sus prestatarios es que emplea otros mecanismos prácticos para paliar los riesgos. Por un lado, negocia líneas de créditos que están casados a contratos de exportación para asegurar su dotación de recursos naturales, como es el caso de Ecuador y Venezuela. Por otra parte, en la negociación de los financiamientos, China exige a los prestatarios que contraten empresas chinas para la ejecución de las obras, o que compren equipos y maquinaria fabricados en China, como fue el caso de Argentina.
En nuestro análisis sobre la deuda externa de Bolivia con China, vimos cómo esta estrategia para paliar riesgos se materializa con el Decreto Supremo 2574, del 3 de noviembre de 2015, que establece que los créditos chinos que beneficien específicamente al Ministerio de Obras Públicas, Servicios y Vivienda; a la Administradora Boliviana de Carreteras (ABC); a la Empresa Siderúrgica del Mutún (ESM) y a la Empresa Nacional de Electricidad (ENDE) Corporación, deben ejecutarse contratando empresas chinas. En el análisis que hicimos sobre la composición de las importaciones desde China, en la sección anterior, se observa que China no sólo se beneficia por la contratación de sus empresas, sino también por la compra de sus bienes por parte de Bolivia.
En este sentido, la estrategia de China para con Bolivia es bastante clara. Para China, Bolivia es un socio comercial marginal. Pese a que el esquema de intercambio es el mismo que con otros países, la dotación de bienes primarios por parte de Bolivia es bastante estrecha, en comparación con otros socios comerciales de este país. Ello no quiere decir que China no vea en Bolivia un proveedor de recursos necesarios para el continuo fortalecimiento de su base productiva. Pero, para paliar los riesgos de financiamiento, sería insuficiente casar las líneas de crédito a contratos de exportación de bienes primarios, debido a las dimensiones del intercambio entre ambos países.
Esto se hace especialmente evidente si se observa la evolución de la balanza comercial de Bolivia, en su intercambio con China:
Gráfico 10. Bolivia: Evolución del Saldo de la Balanza Comercial con China 2007-2016 (en miles de USD)
Elaboración: Fundación Solón
Entonces, como señalamos antes, el enfoque de la política exterior China, para el caso latinoamericano no se ha basado en la imposición, sino en negociaciones que le han resultado favorables. Por ejemplo, retomando el tema del financiamiento, como señalamos en nuestro análisis, a la luz del reporte de Gallagher et al. (2012), los créditos chinos han sido más bienvenidos por los países de Latinoamérica porque plantean menos exigencias que los acreedores ‘tradicionales’ (BM, BID, entre otros), pues no exigen cambios en la institucionalidad del país, o en las políticas públicas de los países, por ejemplo.
Las exigencias de China, aparentemente inocuas, favorecen sus intereses comerciales y de inversión: dotación de bienes que necesita, compra de sus equipos y obras para sus empresas. Por ello, el hecho que China esté dispuesta a otorgar créditos a países, sin reparos aparente, es porque mediante otros mecanismos, se asegura de recuperar su inversión.
¿Qué significa esto para Bolivia? El caso boliviano, como señalamos anteriormente, es particular. En los últimos tres años el saldo de la balanza comercial ha sido negativo, lo cual indica una disminución en las exportaciones, sobre todo, tradicionales (hidrocarburos, minería, agronegocio, y manufacturas vinculadas con estos mismos sectores). Esto se debe principalmente a las siguientes causas: la disminución de la producción de Bolivia de estos bienes; el beneficio de exportar bienes primarios es, siempre, cíclico y está determinado directamente por los precios y la demanda en el marco internacional.
La predominancia de estos bienes en la composición de las exportaciones bolivianas es un problema, una vez más, porque profundiza la dependencia de la economía del país, a la demanda de otros por bienes primarios. En este punto conviene retornar a la discusión sobre la dependencia. En El desarrollo económico de la América Latina y algunos de sus principales problemas, Raúl Prébisch (1986) señaló que la idea de la ventaja de la división global del trabajo se funda en una premisa errada e idealista: “el fruto del progreso técnico tiende a repartirse parejamente entre toda la colectividad” (Prébisch, 1986: 480). Siguiendo esta premisa, no habría necesidad para los países especializados, de industrializarse y diversificar su base productiva, porque las ventajas comparativas de la especialización serían constantes y equilibradas. Sin embargo, sigue Prébisch, el desarrollo de la economía global muestra que existe un “manifiesto desequilibrio” entre los países que se industrializan y aquellos que se mantienen como proveedores de materias primas.
El esquema para la posibilidad del desarrollo de la base productiva en Latinoamérica es mucho más complejo en el siglo XXI. El problema con la lectura de Prébisch es que, contrariamente a lo que plantea, salir de la dependencia supone una serie de contradicciones más, además de la desigualdad en el desarrollo de la economía global. A saber, estructura de clases en la sociedad de cada país; las decisiones políticas coyunturales de la élite en el poder; la articulación de las relaciones de poder internas, con las relaciones desiguales en el nivel externo.
Por otra parte, si bien, para China, Bolivia no es un socio comercial de mayor importancia y, ni siquiera para Bolivia, China significa un mercado principal aún, la relación entre ambos países tiende a una creciente dependencia. Por un lado, los principales bienes de exportación bolivianos no están destinados al mercado chino (hidrocarburos y soya principalmente), sino a países como Brasil y Argentina. China importa principalmente minerales de Bolivia, aunque ésta no es, ni de lejos, una proveedora fundamental para el país asiático.
En contrapartida, desde el año 2011, China pasa a formar parte del top 3 de países exportadores hacia Bolivia, y desde 2014 ocupa el primer lugar. Este no es un dato menor, considerando que desde el año 2012, China también es el principal acreedor bilateral de la deuda externa boliviana, y desde el año 2015 forma parte del top 5 de los acreedores sobre el total de la deuda.
Finalmente, retomando la entrevista realizada por ANF al embajador Yu, éste señaló que China tiene la intención de ayudar “a Bolivia a realizar su plan quinquenal de desarrollo y la estrategia de ser el Centro Energético de Sudamérica”. Esta declaración, Bolivia está encaminándose a una relación cada vez más dependiente con China, tanto en el ámbito comercial, como en lo que se refiere al financiamiento externo, siguiendo un modelo de inversiones que prioriza la producción de bienes primarios. Y, esto implica también una mayor participación de empresas chinas en la ejecución de obras, tema sobre el que nos ocupamos en el siguiente apartado.
[1] Ver: https://www.noticiasfides.com/economia/china-destaca-mejor-momento-en-la-relacion-con-bolivia-pero-lamenta-trato-xenofobo-de-los-medios–386383
[2] Este dato, además, contradice en cierta forma otra declaración del embajador Yu sobre dar “la bienvenida a la entrada de más alimentos orgánicos y ecológicos bolivianos a China, para que el pueblo chino tenga opciones de alimentos saludables y asequibles”, ya que la importación sostenida de insumos sintéticos chinos contraviene directamente a la posibilidad de producir alimentos orgánicos.
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