Por Fátima Monasterio
En Bolivia, un número creciente de municipios ha decidido defender sus territorios frente al avance indiscriminado de la minería aurífera. Palos Blancos y Alto Beni abrieron camino con la aprobación de leyes municipales que los declaran libres de actividad y contaminación minera. Estas normativas expresan algo más profundo que el rechazo a la minería. Detrás de estas decisiones hay pueblos indígenas, organizaciones campesinas, productores agroecológicos y familias que defienden sus fuentes de agua, sus actividades productivas y sus formas de vida. Las recientes declaraciones del ministro de minería levantan con urgencia la necesidad inevitable de responder a la pregunta: ¿tienen los municipios competencia para tomar esta decisión si la Constitución reserva al nivel central del Estado la administración de los recursos minerales? La respuesta es sí.
Los municipios tienen competencias constitucionales propias para proteger el medio ambiente, preservar sus recursos naturales y ordenar sus territorios. Estas atribuciones no son una concesión del nivel central del Estado. No están subordinadas a las prioridades de la política minera nacional ni pueden quedar a merced de las decisiones del gobierno de turno.
La Constitución de 2009 transformó profundamente la organización del Estado boliviano. Al reconocer su carácter plurinacional y autonómico, estableció que el poder público no reside exclusivamente en el nivel central, sino que se distribuye entre distintas formas de gobierno, incluidas las autonomías municipales y las indígena originario campesinas, estas últimas sustentadas en el derecho a la libre determinación de los pueblos indígenas. Las autonomías no son figuras decorativas de la Constitución. Son espacios con capacidad real de decisión y competencias propias que el nivel central del Estado está obligado a respetar.
Pero, por ahora, concentrémonos en las autonomías municipales. ¿Cuáles son esas competencias?
En primer lugar, los municipios tienen la competencia exclusiva de preservar, conservar y contribuir a la protección del medio ambiente y los recursos naturales (art. 302.I.5 de la CPE). A ello se suma la competencia concurrente de protección ambiental, mantenimiento del equilibrio ecológico y control de la contaminación, cuyo ejercicio municipal está desarrollado en el artículo 88 de la Ley Marco de Autonomías y Descentralización.
La Constitución también les reconoce competencias para elaborar sus planes de desarrollo municipal y definir instrumentos de ordenamiento territorial y uso de suelos (art. 302.I.2, 6 y 42). Es decir, los gobiernos municipales tienen responsabilidades constitucionales sobre la planificación del desarrollo y la organización de los usos del espacio comprendido en su jurisdicción.
Estas competencias permiten a los municipios tomar decisiones sobre el desarrollo que quieren. La autonomía tiene sentido precisamente porque reconoce capacidad de decisión sobre asuntos que afectan directamente la vida de sus habitantes.
Estas competencias adquieren particular relevancia cuando están en juego derechos y bienes constitucionalmente protegidos. El artículo 33 reconoce el derecho a un medio ambiente saludable, protegido y equilibrado, mientras que el artículo 342 establece el deber del Estado y de la población de conservar y proteger los recursos naturales, la biodiversidad y el equilibrio ambiental.
La protección ambiental, por tanto, no es una facultad secundaria que pueda quedar desplazada por los intereses de un sector económico. Es un mandato constitucional que compromete a todos los niveles del Estado.
Lo mismo ocurre con el agua. Los artículos 374, 375 y 376 de la Constitución reconocen su importancia fundamental para la vida, establecen obligaciones de gestión sustentable de las cuencas hidrográficas y disponen que el Estado debe evitar actividades en las nacientes y zonas intermedias de los ríos que ocasionen daños a los ecosistemas o disminuyan sus caudales.
Un río no es solamente un espacio donde pueden existir minerales aprovechables. Es también un ecosistema, una fuente de vida y parte de un sistema hídrico cuya protección constituye una obligación constitucional.
Existe otra dimensión que suele quedar relegada en el debate minero: la vocación productiva de los territorios.
Municipios como Alto Beni y Palos Blancos han construido durante décadas una economía basada en la producción agroecológica de cacao, café y otros alimentos. Esta vocación productiva sostiene a miles de familias, forma parte de la identidad de sus comunidades y contribuye a la seguridad y soberanía alimentaria.
No se trata de una aspiración ajena al orden constitucional. Los artículos 405 y 407 reconocen el desarrollo rural integral sustentable como parte fundamental de las políticas económicas del Estado y establecen, entre sus objetivos, garantizar la seguridad y soberanía alimentaria, proteger la producción agropecuaria y promover la producción y comercialización de productos agroecológicos.
Por tanto, la decisión de preservar una vocación productiva agroecológica también encuentra respaldo en los fines y objetivos económicos de la Constitución. Cuando las comunidades impulsan normas municipales para proteger sus fuentes de agua y sus sistemas productivos, están defendiendo bienes y formas de desarrollo expresamente reconocidos por el ordenamiento constitucional.
Llegamos así al centro de la controversia.
Es cierto que la Constitución atribuye al nivel central del Estado la competencia sobre los recursos naturales estratégicos, incluidos los minerales, y sobre la legislación minera. Sin embargo, administrar estos recursos no constituye una potestad discrecional ni puede ejercerse al margen de los demás mandatos constitucionales. Esa competencia debe ejercerse respetando los derechos reconocidos por la Constitución y las atribuciones de las entidades territoriales autónomas, y estar orientada a materializar los principios y fines del Estado.
Las leyes municipales que declaran sus jurisdicciones libres de actividad y contaminación minera tienen como finalidad proteger una vocación productiva agroecológica o ecoturística incompatible con la expansión de la minería aurífera. Expresan la voluntad colectiva de preservar determinadas condiciones ambientales, económicas y sociales, no una pretensión de asumir la administración de los recursos minerales.
El respeto entre niveles de gobierno debe ser recíproco: los municipios no pueden ignorar las atribuciones nacionales sobre minería, ni las autoridades nacionales desentenderse de las decisiones adoptadas en ejercicio de la autonomía local. Ambas forman parte del mismo ordenamiento constitucional y deben ejercerse respetando sus respectivos ámbitos.
Ahora bien, ¿qué significa jurídicamente que un municipio se declare libre de minería?
Declararse libre de minería no implica desconocer ni revertir derechos mineros legalmente otorgados. Constituye una decisión de protección ambiental y ordenamiento territorial, adoptada en ejercicio de las competencias constitucionales municipales, cuya efectividad exige medidas administrativas concretas. Entre ellas, que la AJAM incorpore las restricciones que correspondan en el Catastro Minero, impida la admisión de nuevas solicitudes mineras en estas jurisdicciones y rechace los trámites en curso que se superpongan a ellas. De este modo, las decisiones municipales deben ser consideradas y traducidas en actuaciones efectivas por las autoridades nacionales competentes.
La discusión sobre la legalidad de estas declaratorias no comienza con las recientes declaraciones del ministro de Minería. Ya llegó hasta la Sala Plena del Tribunal Constitucional Plurinacional. Mediante la SCP 0097/2024, de 30 de diciembre de 2024, el Tribunal resolvió un conflicto de competencias promovido desde el nivel central del Estado contra la Ley Municipal 097/2021 de Alto Beni, que declaró a su territorio libre de actividad y contaminación minera. La decisión fue contundente: declaró competente al Concejo Municipal para legislar en materia de protección ambiental y ordenamiento territorial, y mantuvo expresamente la validez y vigencia de su Ley Municipal.
